«Решения, которые принимаются сегодня исполкомом Николаевского горсовета, юридически сомнительны», - Алексей Резников

Алексей Резников в представлении не нуждается. Известный адвокат, один из ведущих юристов Украины. За юридическими консультациями к нему обращаются президенты и премьеры, банкиры и бизнесмены, депутаты и политики. Все знают: если уж юридическое заключение дал Резников, то оно прочнее бетонной стены. С ним смело можно идти в любую инстанцию, в любой суд.

 

«Новости-N» попросили Алексея Резникова о встрече, чтобы поговорить о беспрецедентной ситуации, возникшей в местном самоуправлении Николаева после осенних выборов 2015 года. Несмотря на занятость, известный юрист любезно согласился ответить на наши вопросы.

 

 

 

 

- Алексей Юрьевич, Вы один из ведущих юристов Украины, депутат Киевского горсовета нескольких созывов. В минувшем созыве Вы были секретарем столичного горсовета, а сейчас — заместитель киевского городского головы. Именно сочетание всех этих факторов побудило нас обратиться к Вам с просьбой ответить на некоторые вопросы поповоду, скажем так, нестандартной ситуации, сложившейся в Николаеве.

 

-Постараюсь ответить на все ваши вопросы. Какая же нестандартная ситуация сложилась в Николаеве?

 

- Как известно, минувшей осенью состоялись местные выборы. В Николаеве был избран новый городской голова, новый состав городского совета. И на этом все как будто остановилось. Вновь избранный мэр после выборов не стал двигаться дальше: не был переизбран состав исполкома городского совета; мэр не внес в положенный Законом срок кандидатуру секретаря горсовета, оставил всех старых заместителей, доставшихся ему от предыдущего городского головы. Иными словами, он принял от своего предшественника все старое — и преспокойно начал, как говорят в Украине, «царювати». После выборов прошло уже семь месяцев, пошел восьмой, а у нас старый исполком, заместители, назначенные прежним мэром и утвержденные прежним горсоветом, и т. д. Насколько такое положение дел соответствует Закону?

 

- Официальное толкование любых законов у нас может давать только Конституционный суд. Но есть такая штука, которая называлась «доктринальное толкование» закона. Ни для кого не секрет, что источник власти — это народ. Это записано в Конституции Украины. Народ избирает свой представительский орган — Верховную Раду. На уровне государства Рада формирует главный исполнительный орган — Кабинет министров. На местном уровне точно такая же картина. Есть местный орган самоуправления — так сказать, местный парламент, который представляет пропорционально население данной общины. Для того, чтобы реализовывать те задачи, которые стоят перед городом, формируется функционал под названием «исполнительный орган».

 

- Можно ли сказать, что исполком вторичен по отношению к совету?

 

- Не только можно сказать - другой трактовки быть не может. В данном случае первичной является территориальная громада города Николаев, которая собралась на вече под названием «местные выборы» и избрала своих представителей, которые называются «депутаты Николаевского горсовета». Дальше, чтобы организовать работу: строить дороги, отапливать дома, лечить детей, привлекать инвестиции и обеспечивать всякие прочие блага для горожан, депутаты создают свой исполнительный комитет со своими структурными подразделениями, и он выполняет волю николаевцев. По сути, это нанятые управляющие. Соответственно, законодатель придумал следующий механизм: когда заканчивается срок полномочий того или иного представительского органа, то прекращаются полномочия и созданного им исполнительного органа. Например, когда заканчивается каденция очередной Верховной Рады - а заканчивает она с момента принятия присяги новыми депутатами - Кабмин автоматически идет в отставку, все министры, включая премьера, становятся исполняющими обязанности (и.о.). Дальше парламент формирует коалицию, которая рекомендует премьер-министра и так далее. Для чего придуман режим и.о.? Для того чтобы действовал принцип беспрерывности власти. Это правильно, потому что не может быть ситуации, когда страна остается без власти.

 

Почему я так подробно рассказываю? Потому что это очень важно, кто кому доверил те или иные полномочия. Отсюда следует однозначный вывод: когда к власти приходит новый ПРЕДСТАВИТЕЛЬСКИЙ орган, он, естественно, формирует свой ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЙ орган, которому он доверяет. У вновь избранных депутатов есть свои программы, с которыми они шли на выборы, горожане голосовали в той или иной пропорции за реализацию этих программ. Безусловно, в виде баланса, в виде противовеса, существует городской голова, в миру обычно называемый «мэром», который получает отдельный мандат доверия. Аналогия не совсем корректна, но, все же, его можно сравнить с президентом страны. Это такой своеобразный «президент города», потому что он избирается прямым голосованием.

 

- Когда Вы говорите об общегосударственном уровне, все понятно: президент, парламент, Кабинет министров. Но насколько правомерно переносить тот тип взаимоотношений, который существует на высшем уровне, на местный уровень?

 

- Я потому в начале своего пояснения и сказал, что мы будем говорить о доктринальном толковании тех или иных норм. Если норма нам частично не понятна, или если в норме нет четкого понятного предписания, то любой юрист вам скажет, что нужно действовать по правилу аналогии. Аналогия нормы — т. е. ищем похожую норму, которая регулирует данные отношения. Если таковой нет, мы подымаемся выше и берем аналогию закона - ищем похожий закон, если и тут нет, поднимаемся еще выше — дальше действует аналогия права. В данном случае я специально поднялся на несколько этажей выше и говорю: «ребята, мы говорим о государственном подходе управления, но все очень похоже». Поэтому право, которое регулирует взаимоотношения между правительством, парламентом и президентом, совершенно логично и естественно можно применить к обсуждаемому нами случаю. Мы говорим, что взаимоотношения «мэр-совет-исполком» являются аналогом отношений «президент-правительство-парламент», только на локальном уровне.

 

Горожане уполномочили парламент и параллельно уполномочили мэра на определенные вещи. Согласно закону «О местном самоуправлении», городской голова возглавляет городской совет, т. е. он по своей сути кем становится?

 

- Как бы «спикером» местного парламента...

 

- Правильно. Он ведет сессии городского совета. Кроме того, в законе написано, что он «очолює виконком», не будучи избранным в его состав. Такая вот особенность. По сути он возглавляет исполком, т.е. он премьер-министр. И поскольку он избирается прямым голосованием, т. е. он еще и президент, мы говорим, что любой городской голова един в трех лицах. Это такая универсальность нашего муниципального законодательства. Он же президент, он же премьер, он же спикер.

 

- Т.е. получается, что концентрация власти в одних руках на местном уровне....

 

- … гораздо выше, чем на уровне страны....Но это не должно нас с вами пугать. Для того, чтобы не было узурпации власти с превышением полномочий, законодатель заложил ряд механизмов.

 

Есть 51 ст. Закона «О местном самоуправлении», которая гласит, что каждый городской совет формирует свой собственный исполнительный орган по представлению городского головы. Дальше написано, что после окончания срока полномочий данного горсовета старый исполком действует до формирования НОВОГО исполкома НОВЫМ составом горсовета. Единственное, что законодатель упустил, это слово «и.о». Пока не избран новый исполком, старый ИСПОЛНЯЕТ ОБЯЗАННОСТИ — чтобы действовал принцип непрерывности власти, о котором мы с вами говорили.

 

- А Закон устанавливает конкретные сроки, в течение которых этот самый исполком должен быть сформирован новым советом?

 

- О! Вот здесь действительно существует недостаток — упустил законодатель этот момент и не указал, в какой период времени должно это произойти. На высшем уровне все предусмотрено: 30 дней отводится на формирование парламентской коалиции. Если в указанный срок коалиция не создана, президент получает право распустить Раду. А в Законе о местном самоуправлении законодатели «лопухнулись», извините за не юридический термин, и не указали конкретные сроки. Почему? Да потому что никому из законодателей и в голову не могло прийти, что вновь избранная власть не сформирует собственный, новый исполком. Здесь уместно украинское слово «зволікати», по-русски «мешкать», наверное. Причем «зволікати» несет в себе негативный оттенок, потому что это «преступно мешкать», недобросовестно и неправомерно мешкать. Вновь сформированный представительский орган должен иметь СВОЙ исполнительный орган. Это очень важный момент. Даже если на выборах побеждает старый городской голова, даже если предположить, что в новый состав горсовета СОВЕРШЕННО НЕ ИЗМЕНИЛСЯ и в него вошли ВСЕ ДО ЕДИНОГО депутаты, которые были в прошлом созыве, они обязаны сформировать новый исполнительный орган.

 

- В Николаеве так всегда и было. Мэр Чайка повторно переизбирался трижды, и все три раза он начинал с формирования нового состава исполкома, переназначения новых заместителей. Каждый раз утверждали новую структуру исполнительных органов горсовета. Делалось это буквально с первых дней после вступления мэра в свои полномочия.

 

- А по-другому и быть не может. Невнесение представления, используя пробел в законе, есть, как минимум, халатность, по отношению к интересам горожан, неуважение к закону «О местном самоуправлении», неуважение к европейской хартии «О местном самоуправлении». И если бы я выступал в суде, я бы сказал: «Уважаемый суд, поскольку в законе это прямо не урегулировано и этим злоупотребляют отдельные чиновники, я прошу применить аналогию закона, который регулирует взаимоотношения парламента и правительства, или аналогию права, где правительство прекращает свой статус постоянно действующего, как только парламент закончил свою каденцию, присягу приняли новые парламентарии и депутаты, значит, автоматически правительство идет в отставку». Но еще раз повторяю, принцип непрерывности власти — члены вашего исполкома сейчас фактически работают в режиме исполняющих обязанности, они выполняют какие-то функции, чтоб, не дай Бог, ничего не пропало, никуда не исчезло. Но они не в праве формировать новую политику, не в праве принимать кардинальных решений, давать распоряжения, подписывать их. Потому что завтра им придется, возможно, идти на допрос к прокурору: «А не превысил ли вы, уважаемые, свои полномочия, будучи в режиме и.о., распоряжаясь деньгами городского бюджета?». Поэтому я бы на месте товарищей, которые сегодня члены вашего исполкома, точнее, исполняющие обязанности, не подписывал, не визировал ничего, потому что завтра придется давать показания прокурору. Это перспектива весьма очевидна, особенно что касается распоряжения деньгами городского бюджета.

Поэтому в данном случае невнесение кандидатур членов исполкома — это халатность, которую можно квалифицировать по-разному.

 

- Влечет ли за собой эта халатность какие-либо юридические последствия?

 

- Политическую ответственность точно влечет — в этом у меня сомнений нет, и избиратели должны сказать свое слово. Юридическую ответственность, считаю, тоже. Но не прямую. Я не готов анализировать на предмет уголовного права, я не специалист. Но как юрист вижу несколько вариантов. Во-первых, если городской совет считает, что мэр не выполняет свои функции, не дает возможность сформировать исполком, а по закону они должны иметь свой НОВЫЙ исполком, депутаты вправе собраться на внеочередную сессию, внести свои кандидатуры и самостоятельно сформировать новый исполнительный орган, проголосовав, большинством. Они должны мотивировать свои действия тем, что мэр в разумные сроки не внес предложения. Почему это произошло? Что не так, какая причина? Что, военное положение, какая-то экологическая катастрофа? Может, у городского головы это осознанная позиция, которая идет против интересов представительского органа — городского совета?

 

- Можно ли сказать, что в данном случае имеет место прямое невыполнение требований закона «О местном самоуправлении»?

 

- Я считаю, что да. Хотя там не указаны сроки, но, извините, друзья, есть еще понятие «common sense» («здравый смысл») и есть понятие «разумные сроки». Даже если они не указаны, есть очевидные вещи, что это должно произойти. Т.е. уже существует НОВЫЙ представительский орган — городской совет, принимает решение НОВЫЙ городской голова, а их реализует СТАРЫЙ исполком, сформированный несуществующим на данный момент представительским органом.

 

- Выходит, такая ситуация становится возможной потому, что депутаты молчат? Мэр по непонятной причине ничего не делает, и депутатов, выходит, тоже все устраивает?

 

- Если и депутаты молчат, тогда свое слово должны сказать горожане. Они имеют право ставить вопрос о недоверии тогда уже и городскому совету. Потому что городской совет способствует попранию предписаний закона «О местном самоуправлении». Как я говорил, каждый вновь сформированный представительский орган, городской совет в данном случае, должен иметь СВОЙ исполнительный орган.

 

- Т.е. в составе «старого» и «нового» исполкома могут быть одни и те же люди?

 

- Конечно могут. Но дайте им кредит доверия. Потому что николаевцы, киевляне, херсонцы, львовяне, - они выбрали новый представительский орган. А, извините, если вы не выносите это представление, вы даже не даете возможность это обсудить. Решение о формировании исполкома должно пройти депутатские комиссии, депутаты должны высказать свое мнение, горожане должны высказаться, а нет даже проекта решения, он не опубликован. Это что значит? Плевать на мнения тех, кто тебя избирал? Поэтому я считаю, что когда происходит такое, это уже называется бездеятельность, которую можно называть узурпацией. Поэтому любой горсовет должен в подобной ситуации взять ответственность на себя. А теперь еще вопрос: любое решение, которое оформлено вашим нынешним исполкомом, оно считается юридически бессильным, потому что любой горожанин, которого не удовлетворяет принятое горисполкомом решение....

 

- … о повышении тарифов, например...

 

- ...любое. Каждый может сказать: «Это кто? Это временно исполняющий обязанности такой-то такой-то подписал данный документ, а в праве ли он был это делать? Был ли у него на то подтвержденный кредит доверия со стороны представительского органа? Нет. Уважаемый суд, я прошу принять это во внимание». И поэтому любые решения, которые принимаются сегодня исполкомом Николаевского горсовета, - юридически сомнительны и могут быть оспорены.

 

- То есть, сотни решений, которые были за этот период приняты исполкомом, являются юридически сомнительными?

 

- Это зона риска. Каждое из них может быть подвергнуто обструкции в суде, и в судебном порядке может быть признанными недействительными, незаконными. Я вообще удивляюсь «смелости» и «решительности» тех персонажей, которые являются членами исполкома - не получив кредит доверия в виде результативного голосования горсовета, они распоряжаются бюджетными деньгами. Завтра может оказаться, что деньги потратили неправильно и за это конкретные люди пойдут в тюрьму. На мой взгляд, суды Николаева должны бы быть завалены исками от горожан, от депутатов с требованием принудить городского голову выполнить предписания закона и внести кандидатуры членов исполнительного комитета. Это состояние правовой неуверенности, это очень нехорошая история.

 

-У нас мэр в период избирательной кампании много говорил об инвестициях, которые он намерен привлекать. Могут ли вообще инвестиции в ситуации, как Вы говорите, «правовой” неуверенности заходить в город?

 

-На мой взгляд, если речь идет о грамотных инвесторах, которые будут привлекать правовое сопровождение средств, — это исключено. Потому что любой здравомыслящий предприниматель, прежде чем вкладывать деньги, особенно в рискованную страну, должен понять, в какой атмосфере дальше он будет существовать. Если его инвестиции связаны с местной властью, а выделение земли, строительство, все, что происходит на территории города, так или иначе регулируется ею, то он не будет уверен, что потраченные деньги будут использованы на 100 %, потому что чиновник, который действует от исполнительного органа, уполномочен был это сделать. Сразу возникнет вопрос: а легитимен ли этот чиновник? Иностранцы никогда на это не пойдут, они люди грамотные.

 

- Все, что мы говорили, касалось исполкома. А в какой мере это относится к заместителям городского головы?

 

-Так заместители городского головы — это те же сити-менеджеры. Соответственно, если они кредита доверия от нового городского совета не получили, то у них нет мандата — они никто, они временно исполняющие обязанности. Их задача сохранить наработанное прежней властью и аккуратненько передать новому сити-менеджеру. Либо депутаты ему скажут «Да, дружище, ты правильно поработал в интересах громады, ты утверждаешься на новом месте» - тогда он останется управлять. Но получить мандат доверия от нового представительского органа он ОБЯЗАН.

 

- Еще вопрос, касающийся взаимоотношений между различными ветвями местной власти. Насколько правомерным со стороны городского головы является запрет депутату горсовета присутствовать на тех или иных мероприятиях? Например, на заседании исполкома, аппаратных совещаниях. Может ли городской голова не пустить депутата на исполком или совещание?

 

-Я здесь могу только громко рассмеяться. Мне сложно представить легитимную возможность любого чиновника городского уровня запретить где-либо присутствовать депутату. Мы уже выяснили: первичен горсовет, и он нанял от имени города всех чиновников. Это значит, что депутат в любой момент может прийти на заседание любого исполкома, комиссии, департамента, отдела, куда угодно. Прийти послушать и высказать свое мнение, имея в данном случае право совещательного голоса. Кроме случая, если вдруг проходит совещание, которое связано с делегированными государственными полномочиями, имеющими статус или гриф секретности. Только в этом случае срабатывает режим закрытости данного совещания, но это должно изначально быть обозначено. Во всех остальных случаях такой запрет никчемен юридически. Это нужно смело игнорировать и заходить на совещание, садиться и слушать.

 

-У нас мэр не пустил депутата Исакова на аппаратное совещание. Депутат заходит, а мэр ему: «Нет, уходите».

 

-Я не хочу никого обидеть в городе Николаеве, но я еще раз должен оценить беззубость депутатов вашего городского совета. Они давным-давно уже должны были на уши поднять этот ваш дивный исполком с дивным поведением городского головы, который не выполняет требований закона. Если бы нечто подобное произошло в любом другом городе, то депутаты семь шкур с мэра бы спустили. Возможно, кстати, пойти другим путем. Есть же меценаты в городе Николаеве? Наверняка, есть. Небольших денег будет стоить попросить юристов Николаева, а я знаю у там многих сильных юристов, в вашем городе хорошая правовая школа. Так вот, наверное, имело бы смысл провести для вашего городского головы специальный семинар, так сказать, юридический ликбез. Пусть походит, послушает лекции. Может, он просто не в курсе, что есть предписания закона, которые он обязан выполнять?

 

- Исходя из всего, о чем мы сегодня говорили, закономерно возникает вопрос: кто должен эту абсурдную ситуацию, которая сложилась в Николаеве, привести в правовое русло? Каков механизм?

 

-Я готов набросать несколько вариантов. Первое — это депутаты городского совета. Они должны, как минимум, собраться и сказать: «Ребята, нас не уважают, нарушают закон. Есть законодательная норма, у нас должен быть наш, НАМИ УТВЕРЖДЕННЫЙ орган исполнительной власти. Городской голова по какой-то причине не выполняет свои функции. Давайте-ка мы сами сформируем наш исполнительный орган». Это один вариант. Далее. Депутаты, активные горожане, общественные организации могут идти с исками в суд и требовать обязать городского голову совершить действие, а именно — внести кандидатуры, предложить горсовету избрать новый состав исполкома. Суд не может ему указать, какие именно кандидатуры внести, но суд может обязать его СДЕЛАТЬ ЭТО. Пусть вносит кандидатуры, а горсовет уже дальше голосует. Плюс акции общественного протеста — это логично, акция депутатского протеста — это логично. И, наконец, возможно обращение к Верховной Раде, которая имеет право досрочно прекратить полномочия и городского головы, и горсовета. В конце концов, и сам городской совет может собрать 2/3 голосов и выразить недоверие городскому голове.

 

- На каком основании?

 

-Причина очевиднейшая - невыполнения своих функций. Городской голова просто бездействует. В данном случае, бездействие аналогично преступному действию. Поэтому у депутатов есть более чем очевидный мотив собраться, проголосовать и выразить недоверие городскому голове. Удивительно, что этого не сделали на второй месяц. Это просто какая-то, простите, импотенция городского совета.

 

 

-У нас городской совет разделен практически на две равные части...

 

-Импотенты обе части. Проигрывают обе стороны. Их не уважают вообще. Где гарантия, что завтра или послезавтра, или через год не станет мэром представитель другой стороны? И та половина, которая сегодня думает, что лучше не ворошить ничего и не трогать, будет проигрывать. А знаете почему? Потому что их политические амбиции могут засунуть себе в задний карман своих джинсов. Потому что заложниками этой бездеятельности и вот этого бардака являются горожане, они от этого страдают. Представьте: я сегодня получил согласование где-то на что-то от исполкома, а где гарантия, что завтра суд это решение не отменит, подвергнув сомнению легитимность?

 

-Вопрос по секретарю горсовета, вы его частично затронули. То, что секретарь у нас до сих пор не избран — это серьезное нарушение?

 

- Я вообще удивлен. Если в течение 30 дней мэр не внес кандидатуру на эту должность, то почему не вносят ее депутаты?

 

- Отсутствие секретаря влечет за собой какие-то последствия?

 

- Конечно. В законе четко сказано: если городской голова не осуществляет какие-то действия, не созывает сессии, не проводит заседания, то это делает секретарь. Мало того. Мы говорим опять же о принципе непрерывности власти. Если, не дай Бог, с городским головой что-то случается, он уходит, заболевает, то чтобы сохранить этот принцип, его обязанности исполняет секретарь. Город не может остаться без головы.

 

- В Николаеве уже были такие прецеденты: в 2013 году умер мэр Владимир Чайка, и его обязанности тут же взял на себя секретарь горсовета Владимир Коренюгин...

 

- Тем более. Пора бы вам уже иметь секретаря. Это преступная халатность и со стороны горсовета, который не настаивает на его избрании, и со стороны мэра.

 

- Скажите, вот Вы опытный юрист, Вас знают во всей Украине, Вы владеете информацией из всех регионов страны. Приходилось ли Вам сталкиваться или хотя бы слышать о ситуации, сходной с той, которая сейчас сложилась в Николаевском горсовете?

 

- Нет, ни о чем подобном я никогда не слышал. Не думаю, что где-либо в Украине имело место подобное. Это просто правовой нонсенс, который требует немедленного урегулирования.

 

- Спасибо, Алексей Юрьевич, за содержательную беседу.