«Сильное» государство: силовое или правовое?

Новая правящая элита заявила о том, что намерена серьезно обновить понимание сути и смысла государственности. Критикуя, отвергая и низвергая национализаторский, демократизаторский проект последних пяти лет, власть тем не менее пока не представила идею, форму, содержание обновленного проекта государственного строительства. Стратегия, направленная на административную управляемость и экономические реформы, не может рассматриваться в качестве цели. Реформы — это лишь инструментарий для реализации более широкого замысла. Власть, делая ставку на «голые» реформы, скорее всего настроена на решение «своих» проблем, связанных с дефицитом собственной легитимности и государственной управляемости.

Государство versus режим

Для Украины проблема дефицита государственности и управления остается нерешенной на протяжении всех лет независимости. Регионалы интуитивно ощущают, что необходимо решать проблему усиления государства. Но видят слабость государства прежде всего в неэффективном «говерментализме», то есть слабой, халатной, невертикальной управительности. Жестко критикуя управленческий хаос предыдущей власти, новая власть ограничивает демократию как детонатор нестабильности и противопоставляет ей тотальное управление, несущее контроль, порядок, стабильность.

Но возникает вопрос — достаточно ли сильной власти и сильного политического режима для легитимации и упорядочивания государства? Для постсоветского пространства видение стабильного и эффективного государства традиционно коррелирует с опорой на сильный политический режим. Причем этот режим, как правило, персоналистский президентский, природа которого восходит к советской модели государственности — к управлению лиц, а не правлению законов. Он выстраивается вокруг и на основе полномочий конкретного должностного лица. Государство же де-факто понимается прежде всего как исполнительная власть, контролирующая законодательную и судебную. Для европейского типа государства легитимность основывается на качественно иных основаниях — на суверенитете парламента, поскольку через парламент воплощается воля народа и решается репрезентационно-легитимизационная проблема государства. Само же государство понимается как ансамбль отношений независимых властей, парламентаризма, правительства, самоуправления, гражданских ассоциаций. Если европейские государства опираются на общественный договор, в основе которого демократия, правовое государство и конкурентная экономика, то постсоветские государства — на сильный политический режим и силовое принуждение общества к поддержке/лояльности. Европейцы не устают повторять о том, что для достижения эффективности государства необходимо работать с обществом. На постсоветском пространстве в это время лишь пожимают плечами, дескать: зачем, ведь у нас есть поддержка общества.

Возвращение к Конституции 1996 года символично перечеркнуло европейский характер украинского государствогенеза, заменив парламентский суверенитет фигурой президента-суверена. Основная проблема такого режима не в том, что коллективная власть выборных представителей заменяется личной властью президента, а в том, что режим личной власти нивелирует политическую систему, основанную на демократии, то есть на воле народа. Ведь при такой системе не нужна реальная многопартийность, конкурентные выборы, идеологический плюрализм. Нежелание «возиться» с недозрелыми демократическими институтами подтолкнуло к простому решению — заменить государство режимом сильного президента. Парадокс: если при президенте В.Ющенко режим был слабый из-за конфликта персон, а государство тем не менее было сильным по причине работы институтов, четкого понимания национального интереса и векторного внешнеполитического курса, то при президенте В.Януковиче режим стал вроде бы сильнее, но с государством возникают проблемы.

Насколько государство, основанное на вертикали исполнительной власти, может быть эффективным и стабильным? Насколько оно «сильное»? И где грань, за которой оно превращается в «силовое», а не правовое? Построение сильного режима и силового государства возможно при автономизации власти и отгораживании от общества. Выстроенная Януковичем собственная вертикаль исполнительной власти, а теперь и отмена парламентской Конституции — не означают ли эти шаги стремление государства подавить общество? Строить государство за счет общества означает закладывать серьезные риски в перспективы страны. Существует опасность, что политика сможет функционировать либо в режиме тихого/активного восстания граждан, либо пассивной апатии «неграждан». Оба варианта будут подтачивать и режим, и государство: пассивность «неграждан» будет зависимой от иглы бюджетного патернализма, а постоянные «локальные восстания» граждан, которые не доверяют власти и тем самым исключают себя из государства, будут делегитимизировать «новую Украину» изнутри.

Государство и общество: «тихая война»?

В первый год новой власти есть все основания говорить, что политический режим втянулся в ритм ежедневной «тихой войны» государства и общества. Различные формы гражданского протеста сигнализируют не только о слабости партий, но и о том, что власть лишила себя посредников в коммуникации с обществом и оказалась мишенью гражданских протестов («антитабачная кампания», «стоп цензуре», протесты против нового налогового законодательства, студенческие акции против монетизации учебного процесса и др.). Старая политическая надстройка и кризис представительства создали репрезентационную проблему — политические партии перестали выполнять функции выразителей интересов и коммуникаторов различных социальных групп. Переход к президентской системе в варианте 1996 года сигнализирует о том, что политика «здесь больше не живет», поскольку политический режим опирается только на одного политика — президента. Если управляет только президент, то именно персональное, ручное администрирование главного лица заменяет политику. При этом игра интересов, политическая ответственность, выборы лишаются смысла. Хотя выборы будут проводиться, функцию избирать и сменять они утратят, потому что в условиях «омертвления» политики не будет места партийной конкуренции или плюрализму идей.

После победы на президентских выборах В.Януковича перед новой властью стоит проблема централизации страны и консолидации власти. За весь период существования государственности Украина так и не смогла отойти от генетического кода централизма советского времени, который характеризуется централизмом власти и децентрализацией общества. Централизация власти означает отсутствие реального разделения властей и сосредоточение всей власти в одном центре. Таким центром выступает либо президент, либо постсоветский парламент. В децентрализованном же обществе отсутствует коллективное кооперативное действие на базе организованных интересов, защиту которых должны брать на себя политические партии. Последние же в силу своей неполитической природы, отсутствия социального фундамента, дефицита кадровых лифтов живут в замкнутом мирке партийных офисов, состоящем из администраторов и пресс-службы. Партии склонны действовать в рамках логики власти, не выходя на уровень политических требований, и потому не в состоянии организовать и возглавить политическую борьбу. Отсутствие действенных профсоюзов, влиятельных гражданских организаций широкого социального действия — также симптомы децентрализованного и атомизованого общества.

С целью движения вперед, создания эффективной экономики и политики необходимо централизованное государство сделать децентрализованным, а децентрализованное общество — организованным «снизу». Децентрализованное государство, или децентрализованная власть, означает разделение властей, деконцентрацию власти, обезличивание политического режима и переход к политической системе, опирающейся на работающие институты. А централизованное общество — это общество, которое опирается на сильные посреднические структуры: партии, профсоюзы, предпринимательские союзы, ассоциации, гражданские объединения, которые фактически являются школой коллективного действия, кооперативного управления, защиты интересов и влияния/давления на власть. К началу 2010 года мы остановились на полпути децентрализации власти и на полпути централизации общества.

Отмена политической реформы 2004 года повернула страну вспять — к консервативно-бюрократической стратегии централизации. Возвращение к старой Конституции означает отход от сильного государства и подмену его сильной властью. Сильная власть, очевидно, призвана компенсировать слабость государства. Парадокс в том, что для того, чтобы государство было сильным, власть должна быть менее сильной. Сильное государство поддерживается силой общества, а не силовым принуждением режима. Весь постсоветский период отношения государства и общества строились в логике игры с нулевой суммой. Если общество сильнее, а государство слабее, то демократия превращается в охлократию. Если государство сильнее, а общество слабее, то демократия превращается в автократию. Неспособность выйти на оптимум между государством и обществом остается тем основным вызовом, который не смогла разрешить лишившаяся власти элита, а нынешняя власть или не видит проблемы, или не в состоянии предложить адекватное решение.

Государство силы или государство права?

С переходом к режиму сильной власти открытым остается вопрос, кто лучше защитит наши права. 2000-е годы продемонстрировали, что для полноценной зрелой демократии не хватает ключевого демократического атрибута — правового государства. Без правового государства консолидация режима происходит на основе неформальных тактик и стратегий клиентелизма, патернализма и партикулярности, борьбы за привилегии, а не за право.

Архитекторы «новой страны», приступив к реализации проекта «сильного» государства, уловили его форму, но столкнулись с проблемой содержания. Остается неясным, с помощью каких ресурсов будет достигнуто новое качество украинской государственности. Если во времена Л.Кравчука было необходимо устанавливать и укреплять географические, внешние, геополитические контуры государства, государственную атрибутику, во времена Л.Кучмы — создавать и укоренять институты власти, то сейчас, как и во время демократического пятилетия, актуализируется вопрос морально-политической изношенности оставшихся постсоветскими институтов, которые блокируют реализацию украинского общенационального проекта.

Соскальзывание от «сильного» к силовому государству предполагает укрепление институтов силового надзора и контроля над обществом. Деятельность силовых ведомств не решает задачу установления справедливости, правосудия, а сводится исключительно к реактивации власти. В этом контексте силовые органы выполняют две базовые функции: правоохранительную (охраняют право власти на установление права властвовать) и карательную (наказывают общественных агентов за оспаривание этого права у власти). Таким образом, вмонтированные в вертикаль силовые институты становятся инструментом воспроизводства защиты власти от внешнего, гражданского общественного посягательства. На первом плане — безопасность власти, а не безопасность граждан. В результате государство не выполняет основополагающую функцию арбитража между ключевой общественной дилеммой — свободой и безопасностью.

В свое время Путин в России пришел с повесткой сильного государства. На практике сильное государство оказалось силовым и возвысилось над обществом «железным зонтиком», жестко регламентируя, контролируя и одновременно ограничивая проявления каких-либо форм социальной активности. Любое проявление общественных инициатив, а тем более гражданская активность становятся частью государственной политики, в которой власть выполняет роль государственного цензора, корректора, лицензиатора социальных телодвижений. Общественный протест в этих условиях воспринимается властью как посягательство на восстановленную стабильность, порядок и управляемость обществом. Поэтому в случае возникновения нелицензионных, несанкционированных, а тем более оппозиционных, по ее мнению, акций протеста применяет силу, перекрывая все каналы диалога между государством и обществом. Это означает, что базой этой версии российского государства стали силовые структуры, которые присваивают себе право на определение уровня угроз, поддержание порядка и стабильности, тогда как общество с его зажатыми, маргинализированными, социально обесцененными институтами способно лишь на локальный протест.

В Украине правовые государственные институты, в том числе и правоохранительная система, остаются нереформированными, постсоветскими. Полагая, что восстановление государства — это прежде всего моделирование собственной версии вертикали, новая власть инстинктивно пошла по пути копирования российской версии силового государства. Но такой трансфер, без учета украинских внутриполитических, электоральных, ценностно-культурных реалий, пока оказывается бесцельным и малопродуктивным.

Если в России «силовое государство» было первоначально ориентировано на решение проблем безопасности, связанных с войной в Чечне и борьбой с террористической угрозой (модельное подтверждение известной формулы Чарльза Тилли о том, что «государство строится на войне, а война строит государство»), то какую сверхзадачу призван выполнять аналогичный проект Януковича? А если учесть, что в Украине продолжают существовать советские по своей природе прокуратура и МВД, то возникает вопрос, какую роль должна выполнять правоохранительная система в новой, «донецкой» транскрипции украинской государственности? Выбор однозначен: либо это система, которая призвана охранять права граждан, либо структура, наделенная, по идее главы МВД А.Могилева, привилегированными правами по определению уровня безопасности и таким образом регламентирующая политическую активность общества.

В Европе полиция выполняет корректирующие, а не регламентирующие функции, а судебная система призвана защищать индивидуальные права, если они были нарушены. Реформу правоохранительной системы необходимо проводить в комплексе, модернизируя и МВД, и прокуратуру, и национальную службу безопасности, и суды — в соответствии с единой стратегической целью. Именно так осуществлялась грузинская реформа правосудия: одним пакетом были приняты концептуально новые законы о полиции, судах, прокурорском надзоре, установлены правила видения следственных действий, определены функциональные обязанности и границы ответственности всех правоохранительных органов.

В Украине ставились совершенно иные цели и задачи, чем можно объяснить отсутствие комплексного понимания и актуальности правоохранительной реформы, а по сути — несовершенное и незавершенное создание государства и права. Так, объявленная судебная реформа была сведена к реформе судебной администрации. В итоге суды были инсталлированы в общую композицию исполнительной вертикали. Милиция как инструмент государственного наказания не претерпела никаких принципиальных изменений, — за ней по-прежнему сохраняются регламентирующие, профилактические, статистические (уровень преступности, квартальные планы и отчеты) функции. А самое главное — осталась неизменной карательная природа советской милиции, восходящая к принципу Вышинского: «признание — мать доказательств».

Сохранение неэффективной, коррумпированной милиции оставляет открытым вопрос о соотношении самоуправляемости и управляемости, порядка и правопорядка, силы и права, государства и общества, и в конечном счете — выбора модели государственности. Если власть нацелена на реальную реформу правоохранительной системы, то придется выбирать, какое государство строить — правовое, в котором соблюдаются и гарантируются права и свободы гражданина, или полицейское, в котором милиция/полиция призвана обеспечивать безопасность власти и контролировать «опасные» для власти проявления социальной активности, а общество, видимо, будет обречено рассматриваться в оптике «опасного».

«Первые ласточки» судебного реформирования вскрывают неманифестируемую цель «реформ» Януковича—Портнова: взять под контроль все судебные инстанции, ввести практику оглашения вердиктов по указанию сверху. Необходимо уяснить, что если реформа судебной системы утверждает принципы верховенства права, демократического разделения властей, примат европейских ценностей, тогда это действительная реформа. В противном же случае это «деформа» или контрреформа, перечеркивающая автономность судебной системы.

Суть реформ не должна сводиться только к внедрению схем контроля за деятельностью того или иного института, к «убиванию» незаконных «схем» обращения капиталов для решения проблемы бюджетного дефицита. Например, к подобному пониманию Налогового кодекса склоняется основной криэйтор донецкой команды Б. Колесников. Такого рода схематические квазиреформы представляют собой всего лишь бессистемные тактические маневры власти, следование инструкции по выживанию «здесь и сейчас». Проведение реформ, наоборот, означает конструирование новой формы развития, а форма предполагает поиск правового основания как краеугольного камня преобразований. Реформы не могут быть реализованы с помощью лишь формальной законности, то есть неправовых законов, исходящих из одного центра принятия решений, без компромисса с обществом в лице парламентских оппозиционных сил, без учета позиции гражданского общества.

Где искать ориентир?

Опыт конца 2000-х свидетельствует о том, что национал-демократический проект без укоренения правовой рациональной государственности теряет свою прогрессивную направленность и демонстрирует коррупцию, управленческую неэффективность, экономическую несостоятельность. Спекулируя на этих проблемах, власть стремится вернуть утраченную в 2004 году додемократическую стабильность и, отказываясь от проектирования правовой государственности, устанавливает государство так называемого донецкого «реформатория». Фатальность ситуации в том, что прежде чем что-либо «реформировать», команде реформаторов необходимо было диагностировать в обществе и государстве дефицит права как такового, а не переизбыток «хаотичной» демократии. На самом деле «демократический хаос», по сути, является симптомом, а не первопричиной политической, гражданской и экономической нестабильности государства.

2010 год ознаменовал прохождение государством точки бифуркации с двумя возможными сценариями развития: либо демонтаж незрелой правовой государственности и возвращение к патерналистскому режиму, консервированию привилегий и всех социальных противоречий, либо дооформление, достройка представительской демократии, правового государства и новой правовой реальности с приматом европейских ценностей. Так или иначе, в результате «реформационной» суеты новой власти государство осталось замкнутым в магическом круговороте реваншей. В 2004 году — общество взяло верх над государством, в 2010 году — государство над обществом. Уже сейчас возникает новый кризис гражданской государственности, подавление общественных агентов, маргинализация оппозиции. Таким образом, вновь происходит накопление негативного гражданского потенциала, который не перерабатывается конвенциональными формами участия граждан в политике (выборами, мирными акциями протеста) и впоследствии может сгенерировать нестабильность нового порядка, неподконтрольную силовым ведомствам.

Нужно прийти к пониманию того, что для утверждения рационального правового государства очень важно его конституционно-правовое постоянство. Если каждые пять лет происходят изменения Конституции, то это свидетельствует лишь о нарушении правового государственного континуума, дестабилизации микрофизики государства. Так, если в 2004 году конституционная политреформа стала результатом жизненно важного компромисса элит и общества, то возвращение былой Конституции в 2010 году можно рассматривать как политдеформу со стороны президентской команды. В результате риски и угрозы для государственности будут только нарастать, а правовое и государственное непостоянство, то есть непостоянство государственности станет постоянным со всеми его эффектами, аффектами и дефектами, дестабилизирующими экономику, социальную жизнь и место в мире.

Вадим КАРАСЕВ, директор Института глобальных стратегий