Какое будущее у игорного рынка?

Зеркало недели

С принятием в июне прошлого года Закона «О запрете азартного бизнеса в Украине» дискуссия о модели построения рынка азартных игр приобрела новое качество. Из редких теоретических выкладок специалистов на страницах прессы задача выбора и внедрения в Украине наиболее обоснованных с экономической и правовой точек зрения правовых моделей построения игрового рынка была переведена в ранг государственных задач, стоящих перед конкретными чиновниками. Нельзя сказать, чтобы это привнесло здравые мысли в головы людей, отвечающих за регулирование этого рынка как при старой, как и при новой власти. Однако, очевидно, прибавило им энтузиазма, чем объясняется обилие идей и концепций, в соответствии с которыми чиновники предлагают урегулировать рынок сегодня…

Конечно, державные мужи не удостаивают себя труда разобраться в теоретических основах и экономических истоках явления, которым занимаются. Ведь намного легче принять услышанную, как правило, из уст заинтересованных лиц идею, чем тратить свое драгоценное время на изучение соответствующей литературы, которая к тому же зачастую изложена на не понятном им иностранном языке. Однако мы, как люди, не облеченные тяжкой ношей государственной власти, все-таки попытаемся разобраться в природе того явления, которое именуется игорным рынком, понять, почему именно в этой области большинство развитых стран установило такой не сопрягающийся с принципами свободного рынка метод правового регулирования, как государственная монополия.

Начнем с истории. Промышленные или предпринимательские источники доходов, которыми государство пользуется для себя, совершенно не допуская или ограничивая свободную конкуренцию, имели название регалий (от лат. regalis — царский). Регалии, к коим относится и государственная монополия на игорном рынке, как регалии низшего порядка, выделились из т.н. regalia majora — регалий высшего порядка (право государства на землю, суд и взимание налогов). Истории известны различные виды регалий (монополий), существовавшие в разные времена. Табачная, чайная, спичечная, алкогольная, карточная, лотерейная, керосиновая, фарфоровая, почтовая, соляная, монетная — многие из этих монополий безвозвратно ушли в историю, но некоторые дожили до наших дней. Почему? Об этом несколько позже.

Великий русский финансист И.Янжул в своем фундаментальном труде «Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах» (1904 г.) выделял три категории регалий:

— регалии, в которых государство выступает наравне с частными предпринимателями, несущественно ограничивая либо не ограничивая вовсе свободу конкуренции;

— регалии, в которых государство значительно ограничивает либо абсолютно исключает частную конкуренцию, поступая так исключительно в интересах общественных, политических или экономических, опасаясь вреда, который могли бы принести указанные виды деятельности, оказавшись в частных руках;

— регалии, в которых исключение частной инициативы обусловливается единственно преследованием фискальных целей.

Последние два вида регалий являются публично-правовыми, что предполагает собой ограничение государством свободного рынка путем установления жестко императивных ограничительных норм. Справедливости ради отметим, что государства на законодательном уровне, как правило, не делали особых различий между вторым и третьим видом регалий, а их разграничение осуществлялось на теоретическом уровне. К примеру, питейная монополия, относимая к третьему виду практически всеми учеными, вводилась государствами с исключительно благими, социальными целями. Как заявил в конце ХІХ века министр финансов России С.Витте, «монополия является единственным средством к ограничению в интересах нравственности и народного здравия злоупотребления спиртными напитками и к изъятию из употребления напитков, безусловно, вредных для здоровья». Так, при установлении монополии в России был введен жесткий водочный стандарт (очищенный горячим способом водочный спирт не ниже 40 градусов) и учреждена специальная лаборатория в Санкт-Петербурге для контроля за качеством алкоголя. Кроме того, винная монополия в России содействовала интересам помещиков, обеспечивая высокие цены на покупаемую у них продукцию. Интересно, что борьба с алкоголизмом, ставшая целью винной монополии в Швейцарии в 1885 году, действительно сократила объем потребляемого населением спирта почти вдвое.

Таким образом, для всех без исключения регалий второй группы и для большинства регалий третьей группы государством определялись более или менее четкие социальные цели и задачи. Вместе с тем государственные монополии обещали и другие выгоды, к которым известный финансист А. фон Рутцен еще в 1907 году, в частности, относил:

— обеспечение надлежащего качества продукта и его надлежащего сбыта;

— возможность увеличения государством своих доходов независимо от размеров налогообложения, т.е. обращение в свою пользу предпринимательской прибыли;

— уменьшение расходов, связанных с получением дохода, исходя из того, что надзор за казенными предприятиями может быть в значительной мере сокращен по сравнению с надзором за частными заведениями, склонными к нарушениям интересов фиска.

Однако, как показала история, государственная монополия в классическом ее проявлении (т.е. осуществление деятельности непосредственно государством через полностью принадлежащие ему предприятия) имеет также значительное количество недостатков, к которым относят:

— крупные затраты на создание и содержание монополии (на учреждение винной монополии в России были потрачены невиданные по тем временам средства — 296,6 млн. руб.). Ведь общеизвестно, что государство, являясь неэффективным собственником тратит на содержание предприятия на порядок больше частного собственника;

— трудное прогнозирование доходов от государственных монополий, которые зависят от значительного количества субъективных и объективных факторов, слабо поддающихся анализу;

— рост коррупции и хищения средств, вырученных государственными монополиями;

— слабо реализуемая в рамках государственного аппарата потребность в качественной, высокопрофессиональной команде, которая, собственно, и могла бы организовать эффективную государственную монополию.

Именно совокупность вышеуказанных негативов государственных монополий, вопреки, казалось бы, очевидным преимуществам такой модели для государства, повлекла то, что большинство государственных регалий третьей группы (кроме самых прибыльных) были упразднены капиталистическими странами в начале ХХ века. А ведь в XVІІІ веке в Европе практически все ремесла и товары были в той или иной степени предметом монополии государства. До наших же времен «дожили» такие фискальные монополии как монополия на опробование и клеймение государственным пробирным клеймом ювелирных и иных изделий из драгоценных металлов, деятельность в области военно-технического сотрудничества, производство этилового спирта и некоторые другие.

Между тем регалии второй группы, имеющие преимущественно или исключительно полицейское значение (напр. почтовая, картежная, лотерейная) в странах Европы остались практически без изменений, ведь их существование объясняется не только и не столько интересами фиска, сколько интересами общества, необходимостью предотвратить те негативные последствия, которые влечет для общества осуществление определенного вида деятельности частными лицами либо его полный запрет.

Именно к таким видам деятельности принадлежит игорный бизнес, полный запрет которого в Украине в июне
2009 года, очевидно, принес больше вреда, чем пользы нашему обществу. Руководствуясь исключительно популистскими целями, не беря во внимание негативный европейский и отечественный опыт подобных действий, ушедшая властная команда ввела абсолютный запрет на осуществление игорного бизнеса в государстве, мгновенно переведя все существующие игорные заведения в тень и выведя полностью из-под государственной защиты игрока (участие в игре запрещено равно как и ее проведение).

Как ни странно, но новая властная команда, наступая на те же грабли, снова пытается разрубить гордиев узел проблем игорного рынка без привлечения специалистов, пытаясь заменить необходимые содержательные решения громогласными лозунгами. Чего же не хватает чиновникам, готовящим законодательные инициативы в сфере государственного регулирования игорного рынка? К сожалению, главного — понимания экономической и правовой сути игорного бизнеса.

Азартные игры (в т.ч. лотереи), являясь классическим примером государственной регалии (монополии) второй группы, монополизированы государством в подавляющем большинстве стран Европы. В Австрии азартные игры проводятся монопольно оператором «Австрийские казино», а лотереи — оператором «Австрийские лотереи», которые пребывают под полным контролем, хоть и не в полной собственности государства; в Греции — в девяти казино, шесть из которых принадлежат государству, а государственные лотереи и букмекерские игры — тремя операторами, два из которых не государственные; в Финляндии — тремя операторами; Нидерландах — одним оператором, принадлежащим государству. Государственная монополия на все азартные игры установлена в Норвегии, Дании, Швеции, Исландии, Ирландии и других странах. На лотереи монополия установлена во всех без исключения странах Европы. Исключением из общего правила является Англия, где отсутствует государственная монополия на проведение азартных игр. Однако лотереи здесь проводятся также монопольно частным оператором «Камелот», который выиграл соответствующий государственный тендер.

Азартный бизнес как бизнес на пороке не только аморален по своей сути, он способен причинить колоссальный вред обществу. И дело здесь не только и не столько в разорении отдельных граждан и их семей, сколько во вреде для общества в целом. Взращенное на азартных играх на протяжении последнего десятилетия молодое поколение уже в скором будущем даст нам вкусить плоды навязанной им, в том числе и азартными играми, потребительской философии.

Испытывая разные модели построения рынка азартных игр, государства Европы давно пришли к выводу, что азартную игру невозможно запретить полностью, а потому необходимо проводить самим государством монопольно: непосредственно, либо через агентов, определенных на конкурсных началах. Именно последний вариант позволяет избежать основного негативного недостатка государственной монополии — необоснованных затрат государства на ее организацию и содержание. Согласитесь, в украинских реалиях создание оператора государственной формы собственности не только повлечет за собой колоссальные затраты на его создание, но и породит еще одного государственного монстра по образцу «Нафтогаза», Национальной телекомпании Украины, «Украгролизинга» и других печально известных государственных компаний.

Целью государственной монополии должно стать не увеличение спроса населения на игру, а наоборот, ограничение игры, удовлетворение минимального спроса на нее граждан с целью искоренения и дальнейшего недопущения нелегального азартного бизнеса. Именно поэтому игры, проводимые в рамках государственной монополии, должны быть более безопасными для населения (ограничения по рекламе, ограничения по участию и т.д.). Таким образом, фискальные цели данной монополии (регалии) вторичны по отношению к социальным целям. Хотя отметим, что доходы операторов азартных игр в развитых странах Европы исчисляются миллиардами евро.

При этом очень важно понимать пагубность установления разных правовых и налоговых режимов для отдельных видов азартных игр. Подобный прецедент имел место в украинской практике до июня 2009 года, когда государственные лотереи, вынужденные работать абсолютно по белому, осуществляли отчисления от проведения лотерей в бюджет от оборота, явно проигрывая конкуренцию смежным видам азартного бизнеса, которые, работая полулегально, имели значительное конкурентное преимущество перед лотереями. Поэтому идеи введения разных правовых и налоговых режимов для разных игр, а тем более соединение в рамках одного правового режима концепции государственной монополии и лицензирования операторов, более чем безосновательны.

Исходя из этого, новая властная команда, которая, без всякого сомнения, изобилует здравыми и прагматичными людьми, просто обязана осуществить то, что не было сделано властью за все года независимости Украины: провести открытую дискуссию о будущем игорного рынка с привлечением, в первую очередь, специалистов, профессионалов в этом бизнесе, и на основе дискуссии принять решение о внедрении правовой модели рынка, исходя из лучших европейских образцов, руководствуясь не красивыми, но пустыми лозунгами, а интересами государства и украинского общества.

Даниил ГЕТМАНЦЕВ, кандидат юридических наук