Бюрократические "лабиринты" Украины

Подробности

Расширение означает усложнение, а усложнение — разложение
Третий закон Паркинсона

Результат президентских выборов всколыхнул всю страну. Начавшись сверху, кадровые перестановки хлынули вниз, на места. Значимость этих перемен трудно недооценить: ведь именно чиновники – это то воплощение госвласти, с которым мы сталкиваемся чаще всего.

Много чиновников. Хороших и разных

Со сменой высшей власти в стране эпоха кадровых перемен наступила по всей стране. Как и следовало ожидать, вслед за приходом нового Кабинета министров и сменой руководителей центральных госорганов, волна перестановок вскоре накрыла всю Украину. Ничего странного в этом процессе не было: президент заранее предупредил, что в число его первоначальных задач входит повсеместное укрепление вертикали власти. А оная, как известно, на парламентариях и министрах с их замами не заканчивается. Рядовым винтиком этого механизма является каждый представитель многочисленной армии чиновников.

Как и другие постсоветские страны, Украина традиционно считается страной непуганых бюрократов. По поводу чиновников каждый незадействованный во властной системе гражданин страны готов поделиться несколькими утверждениями, которые часто воспринимают как аксиоматические. Наиболее распространенными среди них обычно являются тезисы "Чиновников у нас слишком много!" и "Работают у нас чиновники неэффективно!".

Согласно словарным определениям бюрократии, чиновники – это особая группа людей, которая осуществляет функцию управления общества в целом. Эту категорию привычно отождествляют с государственными служащими и людьми, находящимися на службе в органах местного самоуправления. Опираясь на законодательство, можно сделать вывод, что украинские чиновники – это профессионалы, задача которых – всецело положить свои силы, образование, жизненный опыт на алтарь служения государству и обществу. В большинстве своем украинские чиновники – люди, обладающие профильным образованием, которые посвящают десятилетия своей жизни работе во благо страны, причем зачастую – получая не слишком впечатляющую отдачу в виде официальных зарплат, уровень которых ниже среднего по стране. Именно они служат связующим звеном между указаниями верховной власти и реальностью, в которой эти указания должны быть воплощены. И именно с ними в тех или иных случаях контактирует "маленький украинец". А результатом таких контактов зачастую становятся вопросы: "Сколько же их у нас?" и "Что делают все эти люди?".

Ответ на вопрос: сколько в нашей стране чиновников – легко дают открытые статистические данные. Согласно информации, размещенной на сайте Главного управления госслужбы Украины на 31 декабря 2009 года на госслужбе в Украине состояло 296 тысяч 461 человек (из них "силовиков" – 13053), а на благо местного самоуправления работали еще 100 тысяч 789 человек (одних только должностных лиц, без учета "технических" сотрудников). Таким образом, численность армии чиновников составляет менее процента населения страны. Такие показатели, в целом, по миру считаются вполне допустимыми. Например, в России это соотношение составляет 0,8 процента от населения, в Польше – 0,6 процента, в Германии – 3, во Франции – 4,9 процента… При этом, правда, стоит учитывать, что в разных странах свой перечень госслужащих (так, в той же Франции на госслужбе состоят медики). Но если в ряде стран время от времени берут курс на сокращение аппаратов, то в Украине такие намерения часто остаются лишь намерениями. Статистика сурова: к концу 2004 года госслужащих в Украине было 251 тысяч 471 человек (почти на 45 тысяч меньше), а к 31 декабря 2005 года (напомним, приход к власти Виктора Ющенко сопровождался активной "обновительной" риторикой, которую оппоненты расценивали как посыл к началу люстрации) – 257 тысяч 112 человек.

Труд такого большого количества специалистов должен достойно оплачиваться. Как известно, официально невысокие зарплаты чиновников на деле "корректируются" многочисленными надбавками и премиями. Стоит уточнить, что расходы на зарплаты госслужащих в прошлом году составили 8,6 миллиарда гривен, а в 2010 году, вопреки обещаниям новой власти, разнообразные расходы (в том числе – на оздоровление чиновничьей армии, улучшение материальных условий ее представителей) на аппарат только увеличиваются.

Значительное число чиновников и расходы на содержание специалистов на государевой или муниципальной службе теоретически должны компенсироваться эффективностью их работы. Самими бюрократами она обычно оценивается высоко, а большинство огрехов списывается на недофинасирование и пробелы законодательства. Стоит отменить, что обе проблемы действительно осложняют существование властной системы по-украински. И все же вопросы к качеству чиновничьего труда остаются.

Бюрократ украинцу – друг, товарищ и брат?

Традиционной реакцией на критику работы средних и низовых звеньев чиновничьей цепи являются встречные замечания о том, что со стороны трудно оценить всю специфику этого необычного труда. И в самом деле – строгая иерархия, сложные процедуры принятия решений, боязнь каждого конкретного рыцаря стола и документа оказаться, в случае чего, крайним – со стороны непонятны. Но чувство, сродни восхищенному благоговению, трудовые будни чиновников у рядовых украинцев обычно не вызывают – в том числе и потому, что высокое чувство собственной социальной важности, характерное для многих "повелителей справок", редко когда находит понимание в массах. Кроме того, против отечественных бюрократов обычно "играют" и выводы международных организаций. Так, например, Украина сейчас занимает 146 место из 180 в рейтинге борьбы с коррупцией и 162-е из 183 – в рейтинге экономических свобод. "Бюрократические барьеры делают многие коммерческие операции и бизнес-образование (в Украине, - "Подробности") сложной задачей. Судебной системе не хватает независимости и потенциала, и правовых процедур, которые обычно подвержены коррупции", - полагают зарубежные эксперты.

Выводы об эффективности работы отечественных чиновников обычно каждый украинский гражданин делает на практике. Несмотря на многочисленные обещания власти любого образца "модернизировать и упростить", на деле благополучное разрешение многих ситуаций (от простейших – вроде вклеивания новой фотографии в паспорт до подвигов отечественного разлива – как-то открытие собственного бизнеса, к примеру, в сфере
обслуживания) в Украине сопряжено с неадекватными потерями времени ("Приходите завтра"), усилий и денег. Причем заметная часть последних затрат приходится на коррупционный "коэффициент" – часто единственный вариант, помогающий сберечь все те же время и усилия.

Поскольку "вокругчиновничье" положение дел в Украине успешно коррелируется с базовыми представлениями о бюрократии (в нашей стране на низовом и среднем уровне действительно речь идет о "власти письменных столов"), то и рассуждения о том, как можно улучшить качество "гострудов" обычно совпадают с традиционными рецептами.

Размышления о повышении эффективности работы государевых людей часто упираются в отсутствие критериев, определяющих эту эффективность. С "пользовательской" точки зрения выяснить, когда чиновник работает хорошо, достаточно просто: чем меньше сил требуется для решения вопроса, тем лучше чиновник справляется с поставленными перед ним задачами. Но система требует пересмотра изнутри. Результатом скрупулезного анализа изначально могло бы быть определение необходимого минимума чиновников, чьи усилия обеспечивали бы бесперебойную работу системы, с детальным расписыванием их полномочий и обязанностей. Ситуация, где не только отдельные люди, но и целые службы могут дублировать функции друг друга, давно требует пересмотра. А, исходя из установленных служебных обязанностей, можно и сформулировать пресловутые критерии эффективности "Справляется – не справляется". К тому же, подобные регулярные аттестации чиновников можно было бы совместить с той или иной формой общественного контроля (не говоря уже о прозрачной финансовой отчетности) – граждане имеют право знать, на что тратятся уплаченные ими налоги. Одновременно, подобный слом административной системы должен сопровождаться изменениями коррупционного законодательства, повышением привлекательности честного чиновничьего труда, как при помощи "пряника", так и "кнута"… Как пример успешной работы в этом направлении часто упоминается современная Грузия. Хотя поверить в реализацию подобного сценария в украинских реалиях достаточно непросто: помехой служит не только менталитет, смирившийся с существующими правилами игры, но и отсутствие жажды перемен "наверху".

Простейший метод, который в большинстве своем берут на вооружение (а, судя по результатам, - всего лишь декларируют) власть имущие – сокращение численности бюрократов. Именно таким путем обещал пойти Виктор Янукович – исключительно с целью оптимизации расходов. Согласно первоначальным прикидкам АП, в ближайшее время планируется сократить госаппарат в целом  на 20 процентов: на местах – процентов на десять, в центре – на тридцать пять. Как отразится такое сокращение на тратах (памятуя о госбюджете-2010) – сказать затруднительно. Так же неясно, как стремление к повышению эффективности а-ля "Лучше меньше да лучше" сочетается с положением дел, например, в Кабмине. На сегодня украинское правительство выглядит тяжеловесом на фоне европейских коллег – 7 вице-премьеров, 21 министр (считая министра кабинета министров) и небольшая армия министерских замов (от четырех до одиннадцати на каждого министра) – все эти чиновники высших рангов, вероятно, обходятся государству в солидную копеечку. Ожидать скорейших изменений к лучшему, по всей видимости, не приходится: недавняя смена власти способствует разрастанию аппарата – ведь необходимо удовлетворить желания обширного кадрового потенциала. По подобной же схеме может развиваться и ситуация на местах. Хороших людей много, и если нет "плохих людей", готовых освободить старые кресла, порой приходится заводить новые...

Неминуемо сопровождающие приход новой власти кадровые перестановки уже давно вошли в обыкновение. Как отмечают специалисты, лучшим лекарством в таком случае служит принципиальный отказ от политически ориентированного "перетряхивания". Ведь в процессе пересмотра штатных расписаний далеко не всегда партийность способна спасовать перед профессионализмом. Но до времен, когда политическая целесообразность поступится соображениям все той же эффективности, Украине еще очень далеко. Пока наша страна продолжает двигаться по привычным бюрократическим рельсам: "Чем дальше – тем больше, чем больше – тем сложнее" – вне зависимости от того, кто именно занимает кресла премьера и президента или главенствует в парламенте. И пока ситуация не изменится, каждый из нас будет продолжать время от времени сетовать на власть письменных столов.

Ксения Сокульская