Правила игры

А теперь представьте, что они договорились. Тем более что основания предположить подобное были и остаются. Тем более что договариваться им все равно придется. Независимо от количества президентских указов, от соотношения сил в Конституционном суде. Независимо от того, будут выборы или нет.

Итак, предположим, что стороны затяжного политического конфликта пришли к вожделенному согласию. Под вспышки фотокамер Ющенко и Янукович подписывают очередной универсал. Или меморандум. Или рисуют какую-нибудь «дорожную карту». (Этот термин, похоже, страшно нравится Виктору Андреевичу, и есть надежда, что он наконец-то пристроит это словосочетание в шапку очередного исторического акта.) Действо проходит в Мариинском дворце. А может, на Майдане. Хотя для подобного мероприятия, наверное, больше подошел бы Дом с химерами. Высокие договаривающиеся стороны скрепляют своими автографами пакт о ненападении в присутствии Жозе Мануэля Баррозу. Либо Леха Качиньского. На худой конец подошел бы новообретенный друг Украины Владимир Жириновский. Детали не важны. Приняв позы, приличествующие торжественности момента, президент и премьер (каждый из которых пока считает себя победителем) привычно упражняются в славословии. Брифинг, фуршет, салют. Политические «ястребы» бессильно сжимают кулаки. Поли­тические «миротворцы» облегченно крестятся. Политические туристы неохотно покидают гостеприимную столицу. Горожа­не, изрядно утомленные затяжным присутствием ландскнехтов, радостно празднуют день освобождения Киева. Население возвращается к обыденным занятиям. Жизнь входит в привычное русло. До следующего конфликта.

Который, увы, неизбежен. Отчего такая уверенность? Давайте рассуждать. На истекшей неделе в ходе утомительных переговоров всех со всеми наконец-то обозначился неуловимый намек на прогресс. Снять напряжение конфликтующие стороны попытались единственно доступным способом - путем принятия (либо изменения) целого ряда нормативных актов. В перечне документов, требующих срочного утверждения либо немедленной коррекции, вполне естественно значились Конституция, законы о референдуме, о выборах народных депутатов, о Кабинете министров, о президенте, о регламенте Верховной Рады. Et cetera. Сей скорбный список и должен был фигурировать в универсале (меморандуме, «дорожной карте»), к заключению которого воюющие стороны неспешно, но неотвратимо приближались.

Утомленные схваткой бойцы вроде бы пришли к принципиальному согласию, что мирному сосуществованию различных центров власти мешают пробелы в законодательстве. Откровением это назвать сложно, но и на том спасибо. А вот во взглядах на заполнение этих пробелов стороны не продвинулись ни на миллиметр. Надо ли говорить о том, что коалиция и оппозиция по-разному смотрят на то, как именно необходимо изменять Конституцию, что именно следует переписать в законе о Кабмине и каким именно должен быть парламентский регламент.

Избранный алгоритм выхода из кризиса уже не единожды доказывал свою порочность. Каждый из больших игроков тешит себя надеждой, что сегодня он уступит в какой-то мелочи, дабы завтра отвоевать добровольно отданное. А послезавтра прихватить чужое, превратить его в свое и никогда больше с ним не расставаться.

Ни пара-тройка корректив, внесенных в «уложение» о правительственной деятельности, ни нормативно закрепленный запрет на индивидуальное членство в коалиции, ни даже узаконенный механизм императивного мандата, проблемы не снимут. Выборы - тем более. Они необходимы исключительно как способ выпускания пара, накопившегося в обществе и политикуме. Даже если получит одобрение масштабный план, предполагающий последовательное проведение парламентской, президентской и местной кампаний, конфликт сохранится. Если безоговорочную викторию на всех трех фронтах получит одна политическая сила, этот конфликт приобретет латентный характер. Потому что оппозиция наверняка не смирится с поражением. Рано или поздно она залижет раны и станет снова требовать пересмотра Конституции, проведения референдума, объявления импичмента, роспуска парламента либо чего-нибудь иного в том же духе. Кроме того, ни один премьер, ни один спикер и ни один президент не могут пребывать на своей должности вечно, а потому банка с законсервированным конфликтом рано или поздно будет вскрыта.

Если же статус-кво сохранится, и ведущие политические силы сохранят свои нынешние позиции, то сохранится и открытый характер конфликта. Следовательно, нас ожидает новая волна взаимных обвинений, митингов и контрмитингов, президентских указов, парламентских постановлений, правительственных распоряжений, прокурорских протестов и судебных решений.

И тогда право на проведение футбольного первенства Европы у нас точно отберут...

Как избежать всего этого? Первый шаг очевиден - необходимо изменять Конституцию.

Автор этих строк является нескрываемым противником частого обновления Основного Закона. Конституция несовершенна, но она - Конституция. Мораторий (скажем, пятилетний) на внесение изменений в главный государственный устав позволил бы не только выявить все реально существующие конституционные недоделки, но и без спешки разработать стройный план и четкий календарь их устранения. Однако подобный метод годится только в том случае, ежели ВСЕ должностные лица и властные институты обязуются строго соблюдать ВСЕ предписания этого документа. В нашем случае это условие не соблюдается.

Есть еще одно предостережение. Как свидетельствует исторический опыт, Конституция, написанная и принятая в период острого политического кризиса, не может не быть ущербной. Пример недавней отечественной политреформы лишнее тому подтверждение. А потому осмелимся рекомендовать нашим бонзам не торопиться. Но и не советуем тянуть.

Дабы раз и навсегда положить конец перманентному конституционному спору, небожители должны прекратить попытки изобрести собственный велосипед. «Парламентская модель в Украине не прижилась!», - кричат сегодня критики обновленной Конституции. «Президентская модель - прямой путь к диктатуре!» - столь же громко отвечают им противники прежней редакции Основного Закона. В действительности неправы и те, и другие. Потому что в Украине никогда не было ни классической президентской власти, ни каноничного парламентаризма. В обоих случаях мы явили миру странные коктейли отечественного политического разлива и сомнительного правового качества. Не вдаваясь в юридические тонкости, остановим ваше внимание на основных недостатках двух экспериментальных моделей.

Схема распределения властных полномочий образца 1996-го закрепляла почти абсолютную полноту президентской власти, но напрочь игнорировала механизм ответственности главы государства. Не думаю, что сильная президентская власть - идеальный вариант для Украины. Однако слепой возврат к конституционной редакции 11-летней давности будет, скорее всего, означать крах украинской демократии. Президентский режим допустим и оправдан только в том случае, если глава государст­ва будет еще и главой исполнительной власти и станет нести за действия этой власти ответственность. И, самое главное, если будет выписан четкий механизм жесткого контроля за деятельностью президента со стороны парламента и оппозиции. Одной из главных гарантий осуществлении этого контроля должна быть простая и ясная процедура объявления импичмента. Причем досрочное отрешение от власти должно наступать, в числе прочего, за нарушение высшим должностным лицом принесенной им присяги. Кроме того, президент должен быть лишен права вносить в Конституцию изменения, касающиеся сферы его полномочий. Наверное, разумно было бы и освободить его от обязанностей гаранта Основного Закона, переложив эти хлопоты на Конс­титуционный суд.

Версия образца 2004-го страдает еще большим количеством недостатков. То, что наши политики и прикормленные ими правове­ды голословно именуют «системой сдержек и противовесов», на деле является глупостью, не дающей нормально функционировать ни президенту, ни правительству. Сколько было поломано копий вокруг трактовки 83-й статьи Конституции. Внесение кандидатуры премьера, предложенной коалицией, является пра­вом президента или его обязанностью? А ответить следовало бы на иной вопрос - а зачем президент вообще должен вносить эту кандидатуру? Глупость очевидна: парламентское большинство подбирает претендента, оно же за него голосует. К чему тут президент, тем более, если мы говорим о парламентской модели?

Или другой спор - чьим подчиненным является министр иностранных дел? Подбор кандидатуры - прерогатива президента, который к тому же осуществляет руководство внешней политикой. Но ведь при этом министр является членом Кабинета, сформированного парламентским большинством. И тот же самый парламент определяет основы внешней политики. Может ли быть действенным центральный орган исполнительной власти, который формируется двумя субъектами? Может ли быть эффективной внешняя политика, которая контролируется двумя центрами влияния?

Президент - не просто конкретное лицо, он еще и орган власти. Но он - не ветвь власти. А в обеих конституционных версиях его пытались ею сделать. Только в одном случае главу государства обделили ответственностью, а в другом - правами. В классических же моделях данной фигуре отведено вполне конкретное место. Президентское правление делает ее главой исполнительной власти, превращая депутатский корпус и оппозицию в инструмент контроля. Парламентское правление наделяет президента законодательно закрепленными полномочиями арбитра. Что это означает на практике? На­пример, то, что президент должен получить право досрочно прекратить полномочия парламента, если тот в срок не принял бюджет. Или (как предлагает известный юрист Виктор Мусияка), если Верховная Рада нарушила Конституцию. Схема, заложенная в нынешней редакции, подобной возможности не предусматривает. Сегодня гарант может распустить парламент только за бездействие, но пресечь неправомерную и даже преступную деятельность Рады он не вправе. Очевидно, его следует подобным правом наделить. Но только после рассмотрения вопроса Конституционным судом, обязав КС рассматривать подобные президентские представления безотлагательно и в сжатые сроки.

В условиях парламентаризма президент не может иметь отношения к внешней политике. Но и основы внешней политики не могут приниматься постановлением. Как и основы политики внутренней, они обязательно должны утверждаться законами. А президент обязан иметь право применять в их отношении вето. Те же правила должны касаться и парламентского регламента.

В этом случае президент получит в свои руки рычаги эффективного воздействия на Раду. Од­нако и пользоваться ими он будет для обеспечения действенной и бесперебойной работы властного организма. А не для того, чтобы что-то выпросить, вытребовать или переделить. Сфера его деятельности не будет касаться кад­ровых назначений, а любые попытки пересмотра этой сферы должны пресекаться самой Конституцией.

Остановившись на той или иной модели государственного устройства, политики избавят себя и общество от бесплодных дискуссий, что именно следует менять в том или ином законе, как именно следует читать ту или иную конституционную норму. Необходимо только привести нашу действительность в строгое соответствие с каноничными образцами.

Достигнув необходимой договоренности, политики обязаны прописать в переходных положениях Конституции как минимум пятилетний запрет на внесение в нее изменений. Только так можно обеспечить хотя бы прелюдию политической стабильности. И попытаться вернуть уважение к Конституции, подорванное совместными усилиями всех политиков без разбора. Не как к конкретному документу, а как к фундаменту демократии и столпу государственного устройства.

Силы и энергию, бездарно растрачиваемые политиками в подковерной борьбе, они могли бы поберечь для открытых политических состязаний. Выигравший получит все. Все, что предусмотрено Конституцией. Но не больше того, что ею предусмотрено. Победитель может не опасаться ревизии. Проигравший может не тешить себя мыслью о реванше.

Звучит несколько идеалистично? Чересчур идеалистично. Но другого выхода нет. Даже если сегодня нашим политическим бретерам и удастся на какое-то время договориться, на минах замедленного действия будут подрываться новые ющенко, тимошенко и януковичи. А взрывной волной опять накроет всю страну.

Не избежать нам еще одного, вроде бы частного, но очень важного вопроса - о депутатских перебежках и возможности введения полноценного института императивного мандата. Каким образом сделать невозможной покупку народных избранников? Уникального рецепта нет. Но есть соображения. Императивный мандат, на наш взгляд, проблемы не снимет. Он породит другую - зависимость депутатов даже не от партий, а от лидеров. Что лишь понизит не только вес депутата как избранника народа, но и понизит влияние самих партий как инструмента ведения политики. Что хуже - перебежки или императивный мандат? А вы сами попробуйте ответить на вопрос: что хуже - коррупция или диктатура? Введение императивного мандата возможно только в том случае, если решение о досрочном прекращении депутатских полномочий будет приниматься не руководством пар­тии (как сегодня хотят, например, сторонники БЮТ), а судом. Подобное предложение содержалось в проекте конституционной реформы, но оно было отвергнуто большинством депутатского корпуса. А ведь речь идет о серьезном поражении в правах. Причем не только народного избранника. Но и народа, который его избрал.

Однако для того, чтобы доверять столь серьезный вопрос суду, необходимо быть уверенным в его независимости. А с этим - вопросы. Которые следует снимать. А потому судебная реформа должна, наравне с реформой территориально-административной, стать важным элементом будущей конституционной реформы. О направлениях реорганизации судебной сферы говорили и будут говорить еще. Но несколько соображений, ранее озвученных трезвомыслящими специалистами, мы все же приведем.

Первое. Наверняка имеет смысл изменить порядок назначения судей и механизм их отбора. Есть резон в том, чтобы повысить возрастной ценз, в храм богини справедливости должны приходить люди, имеющие опыт не только профессиональный, но и жизненный. Умудренным будет несколько проще устоять перед искушением легкого неправедного заработка.

Следует ужесточить количество и качество профессиональных требований к соискателям судейского звания. Кроме того, перед заступлением на должность будущие вершители судеб обязаны пройти хотя бы двухлетние курсы начинающих рефери, своеобразную спецподготовку, нечто вроде сборов перед получением офицерского звания или ординатуры перед обретением статуса врача.

Второе - следует продумать механизм снижения зависимости судей от других властных институций. Первое назначение судьи осуществляет президент, пожизненное - Рада. Ходят легенды о суммах, которые заносятся чиновникам и депутатам за будущее положительное решение. Слагают былины о многодесятилетней признательности судей тем, кто в свое время обеспечил их синекурой. Очевидно, есть смысл подумать об ограничении влияния бюрократов и политиков на кадровый вопрос и расширении влияния в этой сфере собственно судебной власти. Еще нюанс. Бюджетные средства на судебную систему распределяет Кабмин. При желании подобный механизм можно использовать и как инструмент давления, и как метод коррупции. «Правильный» суд получает сверх положенного, «неправильный» - не получает даже необходимого. Финансы на суды должны распределяться самой судебной властью. Не говорим уже о том, что средства эти должны поступать в полном объеме. Материально-техническая база наших судов на отметке каменного века.

Но при этом стоимость автомобилей наших судей часто превышает их годовую зарплату. Официальную. И это повод поговорить о третьем. Изменения законодательства должны предусматривать жесточайшую ответственность судей за коррупцию. За нарушение присяги. За превышение служебных полномочий или злоупотребление властью.

И последнее. Конституцион­ная норма, которая гласит, что юрисдикция судов распространяется на все правоотношения в государстве, нуждается если не в пересмотре, то как минимум в переосмыслении. Районный суд не должен стать препятствием в деятельности конституционного органа центральной власти.

Но мы немного отклонились от темы. Императивный мандат не спасет от зависимости депутатов, он лишь заменит одну форму зависимости другой. Средств борьбы с «пятой колонной» или идейно нестойкими немного. Первое - открытые списки, когда избиратель имеет возможность повлиять не только на партийный, но и на персональный состав депутатского корпуса. Второе - повышение требований к кандидатам. Пропорциональная избирательная модель повышает не только роль партий в жизни государства, но и ответственность их перед избирателями. Если партия не смогла обеспечить избирателям незыблемость своих рядов, это ее вина перед избирателями. Практика показывает, ряды фракций редко покидают «идейные», а первыми бегут «коммерческие». В этой математике скрыт возможный ключ к решению проблемы - идеология в строительстве партийных организаций должна уступить место финансовой составляющей.

Как принимать Конституцию? Еще один сложный вопрос. Идея формирования конституционной комиссии или создания конституционной ассамблеи выглядит красиво, но не вполне конституционно. Хотя соответствующее политическое решение может быть принято. Еще заманчивее выглядит вариант утверждения Основного Закона на референдуме. Но политики должны помнить, что это - крайняя мера.

Небожители прибегают к народному волеизъявлению тогда, когда у них исчерпывается запас аргументов. А ведь плебисцит, по сути своей, является политическим трастом. Доверитель бессилен как перед нечистоплотностью строителей финансовых пирамид, так и перед циничностью устроителей пирамиды политической. Коммерсант, паразитируя на доверчивости сограждан, прирастает денежным капиталом, политики - властным. Правильно организованная апелляция к единственному источнику власти позволяет закрепить что угодно вплоть до диктатуры.

Можно ли, с юридической точки зрения, выносить проект нового Основного Закона на всенародное обсуждение? Катего­рического ответа на этот вопрос нет. То, кто должен был бы эту ситуацию прояснить, не так давно ее окончательно запутал. Речь о Конституционном суде, в свое время принявшем два взаимоисключающих решения по этому поводу. Не будем углубляться в правовые дебри. Подойдем к вопросу с политико-философской стороны.

Будем объективны: население едва ли в состоянии оценить все тонкости столь сложного документа. Это, во-первых. Во-вторых, кто бы сейчас ни попытался вынести проект новой Конституции на референдум, второй либо оспорит законность подобного хода, либо вынесет еще один. Состязательность в политике важна, но не в таком деликатном вопросе. Избиратель может поддержать не тот проект, который демократичнее, а тот, который активнее пропагандировали. Ведь речь идет, повторимся, об очень тонкой материи. Возможен вариант и похуже, когда оба наберут примерно равный уровень поддержки. Тогда страна окажется не то что расколотой - разорванной.

Договариваться должны политики. После того, как они договорятся, отобранные ими специалисты, снабженные всеми необходимыми полномочиями, распишут все детали в соответствии с требованиями заранее утвержденной модели - президентской или парламентской. После этого фракции Рады, получив указание от своих вождей, должны утвердить текст на своих заседаниях. А после этого согласованный текст может быть благословлен народом. Для этого есть простой и законный путь. О нем напомнил «ЗН» уже упоминавшийся Виктор Мусияка. Как известно, конституционный референдум не только возможен, но и обязателен, когда в тексте Основного За­кона меняются нормы I, III и XIII разделов. Если политики считают необходимым закрепить текст новой Конституции референдумом, им достаточно внести символическую правку в любой из этих разделов. И положиться на волю Господа и на волю народа.

Но для начала необходимо договориться самим. А как будет называться плод их договоренности, кто освятит его подписание своим присутствием и где сие осуществится - не суть важно.