Смогут ли США реанимировать либеральный миропорядок?

На протяжении более семи десятилетий двойная приверженность Соединенных Штатов и их союзников демократии внутри страны и интернационализму за рубежом поддерживала так называемый либеральный порядок. Однако в последние годы эта система столкнулась с нарастающим кризисом. Переход к демократии в России, Турции и Юго-Восточной Азии застопорился. Государства, охваченные «арабской весной», не смогли демократизироваться, как надеялись их граждане.

Теперь этот кризис демократии проникает в самую суть либерального порядка. Растущее экономическое неравенство и негативная реакция на политический либерализм привели к внутреннему расколу в Соединенных Штатах и Великобритании. В демократиях Азии, Европы и Латинской Америки широко распространились социальные и политические разногласия, снизилось общественное доверие к правительственным институтам, а роль либеральной науки знаний в формировании государственной политики подвергается постоянным атакам.

Инаугурация президента США Джо Байдена открывает возможность для восстановления демократических норм в Соединенных Штатах и спасения либерального порядка за рубежом. Но остается вопрос, подходит ли эта базовая идея для достижения стоящих перед ней целей? Некоторые громкие голоса начинают утверждать, что западные демократии и либеральные ценности не могут и не должны держать на себе мировой порядок. Подъем авторитарного Китая угрожает сместить баланс глобальных ценностей от демократий к авторитарным режимам.

Однако та разновидность мирового порядка, доминирующие институты которого в лучшем случае нейтральны по отношению к индивидуальным свободам и демократии, не убедительна. И это не та демократия, которую с готовностью приняли бы администрация Байдена и ее союзники. Либеральный порядок был разработан, чтобы «создать мир, безопасный для демократии», по словам политолога Джона Икенберри. И задача заключается в реализации этого подхода.

Возрождение либерального порядка означает прежде всего признание того, что наступающий кризис пришел изнутри. Его проблемы коренятся в глубоком экономическом неравенстве самих западных государств. Кажется, администрация Байдена признает, что восстановить этот порядок и глобальное влияние либеральных демократических ценностей можно будет только в том случае, если сначала демократии восстановятся у себя дома. И прежде всего, эти государства должны ввести у себя новый внутренний общественный договор, отвечающий требованиям инклюзивности, которые являются отличительной чертой двадцать первого века.

Способность западных демократий формировать международный порядок всегда была неразрывно связана с их экономическим успехом и их приверженностью свободам индивидуума внутри страны. Если они больше не смогут обеспечивать людям эти преимущества, то лидеры популистов на Западе и авторитарные лидеры за рубежом еще долгое время будут оставаться привлекательными.

Вопрос укрепления демократии особенно актуален в сегодняшней геополитической ситуации. Пандемия covid-19 усилила растущую напряженность между Китаем и США. Если Вашингтон и его демократические партнеры не смогут подтвердить свой политический и моральный авторитет своим примером, то будет трудно предотвратить быстрое усиление все более нелиберальной и, в конечном итоге, нестабильной международной системы.

Раны, нанесенные самим себе

Неудачи либеральных демократий в основном проистекают изнутри. В течение десятилетий после окончания Второй мировой войны союзники США в Европе и Азии тщательно организовывали процесс экономической глобализации, ориентируя свою торговую и внутреннюю политику на социальное благосостояние и полную занятость. Великобритания создала Национальную службу здравоохранения в 1948 году, а в 1965 году Конгресс США учредил программы здравоохранения Medicare и Medicaid.

Однако, начиная с середины 1980-х годов, в своем желании поделиться с миром частью выгод от глобализации демократические правительства открыли свои экономики, чтобы обеспечить более свободные потоки финансов, инвестиций и технологий, а также гарантировать более высокую свободу торговли. Сегодня очевидно, что за эти преимущества глобализации приходится платить. Хотя открытые рынки создали новые возможности для одних, они привели к снижению заработной платы для других. Рост реального среднего дохода домохозяйства в Соединенных Штатах не наблюдается уже с середины 1970-х годов, а достижения в образовании, особенно в области математики и естественных наук, катастрофически упали в Америке по сравнению со сравнимыми по уровню развития странами. Отличительная черта «американской мечты» — социальная мобильность — также подверглась стагнации даже среди американцев с высшим образованием. К 1984 году только половина всех детей в семьях зарабатывала больше, чем их родители (тот же показатель в 1940-х годах составляла 92%).

По мере того как те, кто руководил глобализацией, процветали, те, кто был привязан к местным рынкам, все более маргинализировались. Преимущества, которые программы социального обеспечения когда-то предоставляли среднему гражданину, также начали исчезать, и теперь многие люди приписывают свое растущее ощущение личной незащищенности этому самому международному либеральному экономическому порядку.

На этом фоне растущая иммиграция в США и Европу усилила опасения по поводу культурных и экономических катаклизмов. В Европе эти настроения усилились во время кризиса с беженцами 2014-2015 годов, что привело к появлению крайне правых и крайне левых популистских партий, которые использовали растущее недовольство людей против либерального экономического порядка. В Соединенных Штатах политики-популисты по обе стороны политического спектра разделяли антиглобалистскую повестку дня, несмотря на различия в идеологической базе. Неожиданно принятое Великобританией в июне 2016 года решение о выходе из ЕС, и всего несколько месяцев спустя избрание Дональда Трампа президентом США закрепили этот отказ от либерализма в двух странах-основателях либерального международного порядка.

Теперь covid-19 изменил эту и без того нестабильную ситуацию, вызвав самый серьезный кризис общественного здравоохранения со времен пандемии испанского гриппа 1918-1919 годов и один из острейших экономических спадов современности. Это также выявило сохранение неравенства: в Соединенных Штатах и Европе богатые в значительной степени защищены от экономических последствий пандемии. Между тем, вирус непропорционально повлиял на жизнь и благосостояние более бедных граждан, вызвал усиление расового разделения, привел к уничтожению низкооплачиваемых рабочих мест и широко распространяется через дома престарелых, мясокомбинаты, тюрьмы и иммигрантские общины. Молодые люди, хотя и относительно защищенные своей молодостью от наихудших последствий недуга, относятся к числу тех, кто больше всего страдает в результате резкого сокращения своих возможностей в сфере образования и трудоустройства.

Противодействие многосторонности

С 1945 года многосторонние мировые институты обеспечивали стабильность во времена кризисов и помогали поддерживать открытую экономику, которая приносила экономическое процветание сотням миллионов людей во всем мире. Но многие международные организации, как, например, Всемирная торговая организация (ВТО), в последнее время делали прямо противоположное — способствовали возвышению Китая и подрывали экономическую безопасность американского среднего класса. За это они подвергались атакам со стороны администрации Трампа.

Лидеры по всей Европе приветствовали избрание Байдена из-за его приверженности восстановлению взаимодействия США с устоявшимися мировым институтами и возврату Вашингтона в современные многосторонние мировые структуры, такие как Парижское соглашение по климату и Договор по открытому небу. Но союзники США испытывают опасения за стойкость Соединенных Штатов в этом отношении. Пока мало что уверяет европейцев в том, что международная роль Соединенных Штатов навсегда вернулась к существовавшему ранее статусу-кво. Многие опасаются, что внешняя политика США по-прежнему будет определяться резкими колебаниями от условной многополярности к жесткой однополярности. Решение ЕС заключить инвестиционное соглашение с Китаем всего за три недели до инаугурации Байдена показало, в какой мере европейские правительства считают, что время от времени им придется отдавать приоритет своим тактическим интересам перед лояльностью трансатлантическому альянсу.

Что еще хуже, трансатлантические связи испытывают сильно давление в глобальном контексте, который все более враждебен по отношению к демократическим ценностям. Все большее число демократических правительств, от стран Центральной Европы до Юго-Восточной Азии, усиливают у себя власть правительства за счет других институтов, таких как судебная система, пресса и гражданское общество. По данным Freedom House, неправительственной организации, отслеживающей состояние дел с демократией в мире, в последние 14 лет на планете происходит постоянное сокращение политических и гражданских свобод.

Кроме того, та глобализация, которую когда-то отстаивали либеральные демократии, теперь поворачивается против них, принося выгоду своим новым адептам, которые не разделяют той же приверженности либеральному порядку, от которого зависят демократии. Ожидается, что к 2028 году Китай обгонит Соединенные Штаты как крупнейшую мировую экономику. Также предполагается, что к 2050 году вклад США, Великобритании и ЕС в мировой ВВП снизится с более чем 40% в 2016 году до примерно 21%.

Китай использует свое растущее международное экономическое влияние для усиления своего влияния в Организации Объединенных Наций. Сейчас четыре из 15 специализированных агентств ООН возглавляют граждане Китая. Китай использует свой доступ для формулирования новой многосторонности в соответствии со своими собственными нелиберальными нормами и стратегическими приоритетами, требуя невмешательства во внутреннюю политику государств, даже если это противоречит существующим обязательствам по защите прав человека. Пекин также использует взаимозависимость мировой экономики в качестве оружия, угрожая лишить доступа к своему обширному внутреннему рынку странам, которые исследуют причины пандемии covid-19 или выступают у себя дома против нарушений прав человека в Китае.

Россия, со своей стороны, превратила манипуляции с социальными сетями в важный инструмент своей государственной политики. Она сеет дезинформацию, обостряет идеологические разногласия и подрывает доверие к демократическим институтам. В конце 2020 года она, судя по всему, стала источником одной из крупнейших кибератак, когда-либо проводившихся против правительственных учреждений и корпораций США.

Новый общественный договор

Никогда еще либеральные демократии не выглядели такими уязвимыми дома и столь незащищенными за рубежом. Если эти государства собираются возродиться как влиятельные силы, им нужно будет продемонстрировать, что они могут снова обеспечивать экономическую продуктивность и личную свободу своих жителей. Для этого потребуется новый общественный договор между каждым государством и его гражданами — создание государства двадцать первого века с новой социальной целью, которая ставит во главу угла вовлеченность всего общества в демократические ценности, а не только экономический рост.

Пандемия covid-19 открыла политическое пространство для нового «надпартийного» консенсуса в достижении этой цели. В Японии, Великобритании, Соединенных Штатах и ЕС партии справа и слева объединяются по мере обострения экономического кризиса, чтобы поддержать макроэкономические ответные меры, которые были бы немыслимы всего несколькими месяцами ранее. В Соединенных Штатах Конгресс быстро принял ряд пакетных программ, включая Закон CARES, план помощи на сумму 2,2 триллиона долларов для поддержки физических лиц, домохозяйств и предприятий — крупнейший пакет экономических стимулов в истории США.

Краткосрочные финансовые программы теперь необходимо преобразовать в устойчивые практические инструменты помощи. Но организация «надпартийной» поддержки крупномасштабных долгосрочных государственных субсидий будет сопряжена с трудностями, и по мере продолжения пандемии готовность рассматривать более высокие уровни государственных расходов, вероятно, исчезнет, особенно в Соединенных Штатах. Поляризация и укоренившиеся разногласия уже создают серьезные препятствия для администрации Байдена, несмотря на контроль демократов над обеими палатами Конгресса и Белым домом. Решение Байдена продвигать американский план спасения стоимостью 1,9 триллиона долларов без значительной двухпартийной поддержки может оказаться адекватным в краткосрочной перспективе, но в дальнейшем может еще больше углубить политический раскол в стране.

Чтобы избежать этого тупика, лидеры должны отдавать приоритет политике, которая имеет широкую политическую привлекательность. Она должна включать государственные вложения в инфраструктуру, а также здравоохранение, образование и доступное жилье. Новая инфраструктура может воссоединить разделенное общество путем модернизации дорог, железнодорожных и энергосетей, а также расширения доступа к широкополосным сетям. Эти улучшения могут устранить неравенство в образовательных и экономических возможностях между периферией и центральными городами, забытыми сельскими районами и креативными городскими центрами, семьями с низким и высоким доходом, а также депрессивными и стабильными регионами. Государственные стимулы, делающие упор на экологически чистую энергию, также создадут остро необходимые сейчас новые рабочие места.

Повышенное внимание к этим вопросам поможет всем слоям общества, особенно молодежи, участвовать в трудовой деятельности. Следующее поколение будет нести долгосрочное бремя климатических рисков, замедления роста и увеличения государственного долга. Объединение этого поколения особенно важна в европейских странах со стареющей экономикой и снижающимися темпами роста населения.

Однако, чтобы быстро увидеть результаты новой политики, западным демократиям также необходимо защитить свою экономику от безудержной глобализации. В новой геоэкономической среде имеет смысл ввести новые правила, регулирующие инвестиции иностранных компаний, которые несправедливо пользуются государственной поддержкой или которые могут подорвать нашу технологическую конкурентоспособность. В Соединенных Штатах и Европе лидеры уже предпринимают меры, чтобы не допустить враждебного поглощения иностранными компаниями компаний в чувствительных областях экономики.

Перед демократиями стоит задача скоординировать эту политику, чтобы гарантировать, что действия одного государства не помешают другим. Агрессивные вмешательства могут подорвать рынки и создать угрозу для потребителей. Намного лучше помочь индивидуальным предпринимателям создать новые стартапы и быстро их расширить. Налоговые льготы для фундаментальных исследований, измененные законы о банкротстве и новые механизмы защиты патентов будут в большей степени соответствовать западным ценностям и давать лучшие результаты.

Либеральные демократии также должны использовать нынешний финансовый кризис и беспрецедентные государственную поддержку во время пандемии как возможность переосмыслить устаревшие национальные налоговые структуры. Налоговые системы, предназначенные для привлечения иностранных инвестиций, создали опасный дисбаланс между доходами и корпоративными ставками, с одной стороны, и требованиями к государственным расходам, с другой. Это вынуждает правительства, помимо других мер экономии, повышать косвенные налоги на потребление и ограничивать доступ к медицинскому обслуживанию. Чтобы устранить это неравенство, правительства нескольких европейских стран, включая Францию и Великобританию, уже пообещали увеличить налогообложение личной собственности граждан, инвестиций и тех доходов, которые глобальные технологические компании, такие как Facebook и Google, получают в этих странах.

Переосмысление вопросов иммиграции

Наряду с этой политикой Соединенным Штатам и странам Европы необходимо переосмыслить свои иммиграционные системы. Демократические лидеры должны обеспечить баланс между очевидными экономическими выгодами от иммиграции и социальными и политическими проблемами, которые она может создать в их странах. Правильное решение этой проблемы имеет решающее значение в разгар экономического спада и роста безработицы.

Иммиграция стала одним из самых спорных вопросов для современных демократий. За время своего пребывания на посту президента США Дональд Трамп сократил легальную иммиграцию на 49%, политизировал пограничный контроль и применил жестокую иммиграционную практику, включая разлучение детей с их родителями. Многие мирились с этими репрессивными мерами, потому что Трамп убеждал американцев в том, что иммигранты являются преступниками, крадущими у них рабочие места и льготы, которые по праву принадлежат обычным работающим гражданам Америки. Формирование «надпартийной» поддержки реформ в Соединенных Штатах теперь потребует от лидеров принятия гуманных, но жестких мер по борьбе с нелегальной иммиграцией, и выделения при этом положительной роли иммигрантов в экономическом росте страны, ее способности к инновациям и разделению национальной идентичности с американцами.

Оптимальный подход как для Соединенных Штатов, так и для европейских стран будет включать в себя экономические инвестиции в страны с высоким уровнем эмиграции, такие, как Афганистан, Ирак, Центральная Америка и регион Сахель; прозрачные и доступные пути перемещения как для неквалифицированных, так и для высококвалифицированных иммигрантов; строгий пограничный контроль и способность быстро, но гуманно высылать нелегальных мигрантов и защиту их детей. Байден обратился к некоторым из этих императивов уже в первые две недели своего пребывания в должности, подписав три указа о пересмотре иммиграционной политики Трампа, включая устранение искусственных препятствий для натурализации, разлучения семей и так называемую политику «Оставайтесь в Мексике!», которая вынудила десятки тысяч просителей политического убежища покинуть США и ждать в Мексике вызова в американские суды. Байден также предложил «восьмилетний путь к гражданству» для 11 миллионов иммигрантов без легализационных документов, проживающих в Соединенных Штатах. Последний вопрос — одна из самых сложных проблем при переходе к комплексному подходу не только в Соединенных Штатах, но и во всех либеральных демократиях. Страны должны выбрать четкий и реалистичный путь к гражданству, чтобы эти иммигранты также могли вносить свой вклад в развитие соответствующих стран в качестве их граждан.

Эта более последовательная иммиграционная политика должна основываться на либерально-демократических ценностях открытости, толерантности и инклюзивности. Ее успех зависит от способности руководителей правительства обеспечить создание прагматичной иммиграционной системы, основанной на ценностях, которая чувствительна как к деструктивным последствиям иммиграции, так и к ее внутреннему потенциалу. Настоящие политики должны противостоять популистским усилиям по мобилизации антииммигрантских настроений, основанных на этнических или религиозных различиях. Вместо этого лидерам необходимо обосновывать идею национальной идентичности не на основе расовой, этнической или религиозной принадлежности своих граждан, а на их общей приверженности либерально-демократическим ценностям.

Робин Ниблетт — директор (с 2007 года) Королевского института международных отношений Chatham House (британский аналитический центр в области внешней политики, известен своей резкой антироссийской позицией — прим. ред.).

Лесли Винджамури — директор программ США и Американского континента в Королевском институте международных отношений Chatham House и доцент Школы востоковедения и африканистики Лондонского университета

Продолжение следует в Части 2

Foreign Affairs, США