Что нам готовит закон о люстрации

Владимир Яворский, правозащитник и экс-исполнительный директор Украинского хельсинского союза по правам человека проанализировал проект закона об очищении власти (№4359а) и нашел там много того, что может существенно помешать ее очищению.

Люстрація є інструментом правосуддя перехідного періоду (англ. "transitional justice"), що застосовується після переходу від диктатури до демократії з метою захисту демократії від можливого повернення назад.

Люстрація полягає в обмеженні права певних визначених категорій осіб займати певні посади на державній публічній службі, в тому числі обмеженні права бути обраним на певну посаду.

Проведення люстрації є необхідним заходом для захисту демократії Україні, особливо в сучасних умовах країни. Її необхідність ніяким чином не ставиться під сумнів.

Цей законопроект є спробою поєднати інші проекти законів про люстрацію, що були подані наприкінці березня — початку квітня до парламенту. Однак його підхід видається швидше популістським, а певні його положення суперечать рекомендаціям Ради Європи та принципам міжнародного права, а також практиці інших країн в сфері люстрації.

Окреслимо декілька найбільш важливих проблем, дотичних до прав людини та дотримання принципу верховенства права. Хоча, поряд з цим, виникають й проблеми іншого ґатунку, наприклад, проблеми державного управління.

Відсутність єдиного незалежного органу з люстрації

Автори проекту закону відмовилися від ідеї створення єдиного незалежного органу з проведення люстрації, поклавши її на плечі одночасно всім органам влади, а точніше, керівників таких органів влади. Ключовими в цьому процесі визначено Національне агентство з питань державної служби, Центральну виборчу комісію, Вищу раду юстиції, Президента тощо. Проект закону не визначає жодних вимог до кандидатів на посаду члена центральної чи територіальної комісій з люстрації, що створюються Національним агентством України з питань державної служби.

Фактично основна робота з "очищення" покладається на керівників відповідних органів влади.Відповідно до керівних принципів Ради Європи щодо проведення люстрації у відповідності до принципу верховенства права, що затверджені Парламентською асамблеєю Ради Європи, люстрація може проводитися виключно незалежним, спеціально утвореним для цього органом влади. Це дає уникнути багатьох проблем при люстрації, таких як, різноманітне тлумачення та застосування закону, вибіркове переслідування, прийняття політично вмотивованих чи інших необ"єктивних рішень тощо. Членами люстраційних комісій в інших країнах, де проводилася люстрація, як правило, призначалися люди, що мають значний авторитет в суспільстві, оскільки важливо легітимізувати люстрацію в очах громадськості. Відсутність незалежності буде логічно підривати довіру до цього процесу, а питання, чи підлягає особа люстрації, чи не підлягає, відповідно, буде вирішено у спосіб, що викликає великі сумніви.

Проблема також виникає тоді, коли мова йде про осіб, котрі займають "захищені" посади в незалежних органах влади. Чітке визначення вузького кола підстав для звільнення з посади у такому випадку є гарантією незалежної та об"єктивної діяльності такого органу влади. Це стосується суддів, Уповноваженого з прав людини та інших. Підстави для звільнення певних з них вичерпно визначені Конституцією, а тому визначена в цьому законі процедура, що не відповідає критеріям незалежності, викликає великі сумніви. Ця процедура по суті підриває функціонування подібних незалежних контролюючих інституцій та закладає явний конфлікт між виконавчою, законодавчою та судовою гілками влади.

Надмірно широке коло осіб, щодо яких застосовується люстрація

Відповідно до рекомендацій Ради Європи, люстрація може застосовуватися лише до посад, діяльність на яких може становити загрозу демократії та правам людини. Проект закону передбачає люстрацію усіх без винятку посадових та службових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування, що є явно необґрунтованим.

Однією з найбільших проблем є те, що відповідно до проекту закону повинні бути звільнені практично всі державні службовці, що займали керівні посади останні роки, а в певних відомствах мова йде про тотальне звільнення працівників. Насправді чисельність осіб, що потрапляють під дію закону сягає, за нашими попередніми оцінками, лише серед держслужбовців понад півмільйона осіб з числа керівників. До цієї кількості необхідно додати звільнений повний склад працівників органів внутрішніх справ та податкової міліції, а також практично повний склад прокуратури. Усі ці особи звільняються із забороною займати посади в органах влади протягом 10 років. Сумнівно, що це є виправдано щодо усіх працівників. Однак проект закону при цьому не дає відповіді на прості запитання: які механізми заміщення цих осіб? чи гарантують ці механізми, що на ці посади прийдуть якісно інші кращі кадри? Очевидно, що метою не повинно бути саме звільнення, оскільки без зміни системи зміна лише кадрів не забезпечить суттєвого прогресу.

Проект передбачає повне звільнення усіх службовців органів внутрішніх справ та податкової міліції, за винятком рядових. Такий безумовний підхід і повне звільнення фактично знищить ці структури, оскільки не зможуть здійснювати функції цих органів особи, що жодного дня там не пропрацювали. У жодній країні реформа правоохоронних органів не здійснювалася у спосіб повного оновлення кадрів. Максимально, що робилося, це звільнялися працівники, і потім за певними критеріями частина з них знову поверталася на службу. Однак проект встановлює заборону на повернення на службу строком в 10 років. Фактично доведеться запрошувати працювати або абсолютно нових людей, або людей, що є пенсіонерами.

Реалістичність люстрації

Проект закону містить багато положень, котрі неможливо реалізувати.

Наприклад, вимагається звільнити увесь начальницький склад органів внутрішніх справ та податкової міліції, що працював останні роки, але при цьому не визначено жодних перехідних положень.

У прикінцевих положеннях закладається необхідність прийняття нових законів, однак неприйняття цих законів не зупинить дію закону про очищення влади, і процес масового звільнення розпочнеться негайно після прийняття закону.

Це закладає серйозну перепону в реалізації положень закону та переводить його в площину вибіркового застосування, коли будуть звільняти лише тих, хто не потрібніший керівництву, що немає нічого спільного з принципом верховенства права.

Також проект закону вимагає від усіх керівників будь-якого рівня подати "декларацію про майно, доходи, витрати і зобов"язання фінансового характеру щодо себе та близьких йому осіб (чоловіка, дружини, батька, матері, вітчима, мачухи, сина, дочки, пасинка, падчерки, рідного брата, рідної сестри, діда, баби, прадіда, прабаби, внука, внучки, правнука, правнучки, усиновлювача чи усиновленого, опікуна чи піклувальника, особи, яка перебуває під опікою або піклуванням, а також осіб, які спільно проживають, пов"язані спільним побутом і мають взаємні права та обов"язки із суб"єктом перевірки, в тому числі осіб, які спільно проживають, але не перебувають у шлюбі)".

При цьому не зазначається, за який період повинна подаватися така декларація. Також це положення не враховує, що зібрати усю інформацію про витрати усіх своїх рідних на практиці буває просто неможливим, наприклад, внаслідок неприязних стосунків в родині. Ще складніше, коли ця вимога спрямована на минулий час, коли ці особи ніяк не контролювали свої витрати.

Однак відмова подати таку декларацію або подання неповної чи неправдивої інформації означає, що особа підлягає звільненню з посади із забороною займати посади в органах влади на 10 років. Фактично, це положення своєю нереалістичністю виконання закладає підстави для тримання на гачку будь-якого чиновника, навіть якщо він законодавчо захищений від тиску, оскільки його можна буде звільнити в будь-який зручний момент.

Ці приклади можна наводити далі, й вони підривають не тільки довіру до процесу, але й визначають його проведення в ручному режимі, а відповідно, на основі суб"єктивних, а не об"єктивних критеріїв.

Порушення права на приватне життя

Міжнародні стандарти з прав людини чітко визначають необхідність захисту права на приватне життя при проведенні люстрації. Потрібно зробити усе можливе, щоби уникнути можливого безпідставного публічного обвинувачення особи чи поширення про неї неправдивої інформації. Досвід інших країн красномовно показує необхідність дуже обережного підходу в поширенні інформації про особу.

Проект закону передбачає, що усі розслідування, а також висновки, що зроблені після них, є публічними. Така процедура, на нашу думку, порушує право на приватне життя.

З однієї сторони, немає ніякої необхідності поширювати результати розслідування, якщо особа пройшла перевірку і не підлягає люстрації. У такому випадку, не існує суспільної необхідності в поширенні персональних даних про особу. Тільки, можливо, коли є обґрунтовані сумніви в об"єктивності такої перевірки.

З іншої сторони, негайне поширення результатів розслідування також є необґрунтованим втручанням в права людини. Якщо взяти до уваги, що розслідування та його висновки будуть проводитися не незалежним органом влади, то поширення їхніх результатів без судової перевірки є невиправданим втручанням в право на приватність. Дуже велика ймовірність, що ці дані є помилковими чи неточними, а відповідно, прийняте рішення є помилковим. У випадку визнання висновку незаконним, відновити репутацію особи буде достатньо складно. Тому така процедура одразу закладає системну проблему дотримання права на приватне життя.

Висновки

Загальна сукупність викладених проблем показує суттєві недоліки проекту закону про очищення влади. Проект є швидше популістським й не призведе до очікуваних результатів. Він передбачає люстрацію усіх без винятку посадових та службових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування, що є явно необґрунтованим. При цьому фінансові чи адміністративні втрати від реалізації закону ніким не прораховувалися. Крім цього, багато його процедур закладають серйозні системні порушення прав людини. За таких обставин люстрація перетвориться з механізму захисту демократії на механізм вибіркового політичного переслідування управлінців, остаточного знищення незалежних інституцій, посилення тенденції кадрового забезпечення органів влади виключно на основі лояльності до певних провладних політичних сил та системного порушення прав людини. За таких умов навряд чи можливо якісно оновити органи влади та досягнути цілі люстрації.


Владимир Яворский, delo.ua