Результатом административной реформы может стать лишение Кабинета министра Украины своего конституционного статуса высшего органа исполнительной власти – таково мнение экспертов, анализирующих админреформу. Однако представители власти успокаивают общество – даже по завершению всех задекларированных изменений украинское правительство будет играть значительную роль в управлении государством. Но вопрос о том, где окажется центр исполнительной власти все же остается открытым...
Who is Mr. President?
Среди множества несогласованностей, которыми грешит украинское законодательство, есть одна, которая вот уже пятнадцатый год вносит значительную лепту в политическую нестабильность в Украине. Речь идет о статусе президента. С одной стороны, президент Украины, согласно 102 статьи Конституции является "главой государства". С другой, этот статус не означает, что президент является главой какой-либо из трех ветвей власти – исполнительной, законодательной или судебной. Высшим органом исполнительной власти является Кабинет министров, законодательной – Верховная рада, судебной – Конституционный суд и Верховный суд Украины (второй в системе судов общей юрисдикции). Получается, президент в Украине это кто-то вроде королевы в Великобритании? Такой вопрос может возникнуть лишь у самого неискушенного и наивного человека, не знающего реалий украинской жизни. Даже во времена президентства мягкого и уступчивого Виктора Ющенко президент мог существенно усложнить жизнь всем ветвям власти в Украине, а с приходом во власть Виктора Януковича окончательно стало ясно: президент в Украине – и царь, и бог. Первой сук под собой подпилила Верховная рада Украины, спокойно отреагировавшая на "откат" Конституции Украины к версии 1996 года, совершенный в обход парламента при помощи Конституционного суда. Перед этим был принят закон "О судебном устройстве и статусе судей". Отныне действия судов критиковать нельзя, поскольку это может быть рассмотрено, как сбор информации для компроментации суда, а самым страшным наказанием для судьи, согласно статьи 88 этого закона будет являться… выговор. Взамен власть приктически лишила соответсвующего статуса Верховный суд Украины и укрепила зависимость судебной ветви от исполнительной, что сразу же вызвало замешательство и негодование Венецианской комиссии.
Параллельно с урезанием прав украинских судов и парламента началось урезание прав… власти. Только не всей, а той ее части, которая называется "украинским правительством". 2 февраля в Верховную раду попали два президентских законопроекта: "О Кабинете министров Украины" и "О центральных органах исполнительной власти". "Самый первый вывод [после анализа данных законопроектов – ред.] - правительство окончательно теряет свой конституционный статус высшего органа исполнительной власти. Это проявляется в том, что все органы исполнительной власти через учредительные полномочия (то есть полномочия, связанные с созданием, реорганизацией, ликвидацией органов, определением сфер их ответственности и тому подобного) и кадровые полномочия (относительно назначения и увольнения руководителей и их заместителей) отныне становятся зависимыми лишь от главы государства", - цитирует "Зеркало недели" экспертов Центра политико-правовых реформ Игоря Колиушко и Виктора Тимощука. Дело доходит до невероятного. Так, поправками в закон "О Кабинете министров Украины" предлагается лишить премьер-министра права инициировать изменения в составе Кабмина! "Членов правительства почему-то такое положение устраивает (видимо, на правительственных должностях их привлекает не возможность реализовать реформы, а нечто другое), и они послушно соглашаются на "обрезание" собственных полномочий", - удивляются эксперты. В Администрации президента объясняют, что ограничивая права Кабмина они на самом деле… борются с коррупцией. То, что в результате этой борьбы президент фактически становится царем, никого не смущает.
Борьба с коррупцией как предлог
Причиной для изменения в статуса украинского правительства является борьба с коррупцией. В этом уверяет человек, которого в прессе окрестили "юристом Партии регионов" - министр юстиции Украины Александр Лавринович. "Главная цель [админреформы – ред.] - создать эффективную систему управления, которая существенным образом снизит количество коррупционных факторов. Именно для этого мы разводим функции, максимально урезаем возможность вмешательства государственного служащего в систему договоров, запретов, регулирования. То есть выбиваем из-под ног чиновника почву для коррупции.", - говорит он в комментарии "ЗН". По его мнению, существенное уменьшение прав Кабинета министров Украины сможет пресечь те коррупционные факты, которые наблюдаются сегодня. Только вот эксперты почему-то считают такую политику возвращение к советской практике управления государством. "Проблемой современной „оптимизации“ является нечеткое размежевание конфликтных функций (задач) между агентствами, службами и инспекциями. К сожалению, законопроект только ухудшает условия для такого размежевания, поскольку прямо предусматривает, что один центральный орган исполнительной власти может одновременно выполнять несколько названных задач", - цитирует издание Колиушко и Тимощука.
Негативнее этого может быть только реанимация института "поручений". "Самым же показательным в этой неосоветской системе управления является инструмент "поручений", то есть устных и письменных указаний от лица главы государства кому угодно в исполнительной власти. До последних лет именно эти "поручения" делали невозможными любое стратегическое планирование в работе исполнительной власти и планомерную работу министерств: именно эти внеправовые указания, в ущерб любой другой работе, выполняются в первую очередь", - считают эксперты. Помимо этого, существенным недостатком президентских "поручений“ является то, что их содержание абсолютно непрозрачно и неподконтрольно обществу. Однако министр юстиции и тут отбрасывает все обвинения в усилении власти Януковича. Что интересно, в бытность в оппозиции Лавринович критиковал президента Ющенко за раздачу "поручений". "Текст Конституции образца декабря 2004 года и восстановленный вариант Основного Закона отличаются. В действующей Конституции отсутствует исчерпывающий перечень форм действий президента, но есть исчерпывающий перечень его функций и полномочий. Статья 106 Конституции содержит такое определение, как "акты президента Украины". Кроме того, там предусматривается, какие из актов должны быть скреплены подписями премьер-министра и министров, ответственных за акт и его выполнение. Этот перечень довольно велик.", - говорит в интервью "ЗН" Лавринович. Но будут ли перечить президенту Украины министры, которых он может уволить без согласования и даже без ведома главы правительства? Вопрос риторический. Да и сам глава правительства в Украине в нынешних условиях – фигура скорее церемониальная, чем наделенная реальной властью. Однако на этом усиление влияния президента Украины не заканчивается. Так, планируется создание более 70 центральных органов исполнительной власти. Руководителей этих органов будет назначать президент. Кроме того, Кабмин окончательно избавят от "местных представительств". На "местах" руководить будут только главы облгосадминистраций, которых назначает президент. Можно ли в таких условиях говорить о реальной власти Кабинета министров Украины? Помимо этого Лавринович анонсирует, что в планах президента заняться и местной властью. Территориальные органы исполнительной власти, а также местные государственные администрации будут реформированы в этом году. А в будущем году власть хочет реформировать и органы местного самоуправления. Пока в правительстве отказываются говорить о конкретных аспектах реформы местной власти. Но если она будет подобна реформе самого правительства, то Украину, судя по всему, ожидает окончательный переход от феодализма к абсолютизму. Благо, претендент на роль монарха с 2010 года есть.
Борис Рудь